Aquí en Mischiefs of Faction, estamos publicando una serie de artículos debatiendo qué partes de la Constitución de los Estados Unidos han envejecido menos bien. Dos partes de la Constitución original, escrita en 1787, que a menudo son criticadas por expertos y politólogos son el Senado y el Colegio Electoral. Es fácil confundir los dos, pero aquí quiero señalar que tienen diferencias importantes, y por lo tanto representan distintas dificultades para adaptarse al mundo moderno.

El Colegio Electoral es un extraño artilugio constitucional parcheado. Pero representa una amenaza a largo plazo menor para la democracia estadounidense que el Senado, porque las causas de los problemas son menos graves y hay formas plausibles de abordarlos. En contraste, el Senado socava los principios de la representación democrática equitativa y no tenemos una manera viable de abordar la mayoría de estos problemas dentro de nuestro marco constitucional.

En la superficie, estas instituciones parecen tener similitudes. Ambas son instituciones basadas en el Estado, lo que refleja la mayor importancia política de los estados, la menor movilidad de la población y el menor nivel de integración económica interestatal en la década de 1780, y también permiten a los estados utilizar su poder político sobre la base de que el ganador se lo lleva todo, a diferencia de la Cámara de Representantes.

Como el Colegio Electoral funciona ahora, excepto en Maine y Nebraska, donde algunos votos electorales se asignan por distrito de la Cámara, el candidato que gana la pluralidad de votos populares de un estado recibe todos sus votos electorales. La representación en el Senado de un estado está determinada por dos elecciones en las que el ganador se lleva todo, ahora por voto popular, pero antes de 1913 por las legislaturas estatales.

Pero ahí es donde terminan las similitudes. No se benefician de los mismos estados. No son amenazas igualmente graves para la representación democrática en el futuro. Y no son igualmente difíciles de reformar.

El Colegio Electoral

Lo primero que hay que saber sobre el Colegio Electoral es que, tal como fue diseñado originalmente, fue un desastre. Dejó de funcionar muy rápidamente. El Colegio Electoral, tal como fue escrito en 1787, asumió que los candidatos presidenciales y vicepresidentes no se presentarían juntos en las entradas del partido. Bajo las reglas originales, solo hay un voto del Colegio Electoral, en el que cada elector obtiene dos papeletas, y el ganador del segundo lugar se convierte en vicepresidente.

En las primeras elecciones disputadas de Estados Unidos en 1796, para suceder a George Washington, los problemas se hicieron evidentes. En resumen, el Partido Demócrata-Republicano nominó a Thomas Jefferson para presidente y Aaron Burr para vicepresidente, y el Partido Federalista nominó a John Adams para presidente y Thomas Pinckney para vicepresidente. En este sistema, si todos los electores del partido ganador votaran por ambos candidatos en su boleta, esos candidatos empatarían, enviando la decisión a la Cámara de Representantes.

En 1796, un número sustancial de electores de Jefferson y Adams votaron por varios otros candidatos con su segunda votación. Como resultado, Jefferson obtuvo el segundo mayor número de votos detrás de Adams. Ninguno de los dos candidatos fue elegido para el cargo.

En 1800, Jefferson se postuló de nuevo con Burr, oponiéndose a la candidatura de Adams para la reelección. Esta vez, el Partido Demócrata-Republicano de Jefferson tenía más partidarios en el Colegio Electoral, pero todos los electores Demócratas-Republicanos votaron por Burr con su segunda votación, lanzando la decisión a la Cámara de Representantes. La Cámara, que, como se especifica en la Constitución, vota por estado, un estado no le dio a Jefferson la mayoría, y los otros estados votaron por Burr o emitieron votos en blanco porque sus representantes estaban divididos en partes iguales. Solo en la boleta 36, varios representantes federalistas en Maryland y Vermont cambiaron sus votos, lanzando sus estados a Jefferson, lo que llevó a su elección.

Este sistema simplemente no funcionó. El Colegio Electoral original no era solo un mal método para seleccionar un presidente y un vicepresidente. Fue considerablemente peor que eso. No podía hacer ninguna selección.

El sistema que tenemos ahora no es el que planearon los autores de la Constitución de 1787. Es ese sistema fallido después de haber sido remendado por la 12ª Enmienda, que en 1804 estableció boletas separadas para presidente y vicepresidente, y también después de que el método del ganador se lleva todo de asignar los votos electorales de un estado se extendiera a casi todos los estados a mediados de la década de 1800 después de haber sido utilizado inicialmente solo por Pensilvania y Maryland.

Durante la mayor parte de la historia estadounidense, el Colegio Electoral rara vez ha importado. Es más probable que los candidatos presidenciales hagan campaña y atiendan a los estados cercanos (más sobre eso más adelante), pero la mayoría de las veces esta estrategia termina siendo innecesaria porque el Colegio Electoral selecciona al mismo ganador que tendría el voto popular. Las excepciones son 1824 (donde los terceros partidos lanzaron la elección a la Cámara de Representantes), 1877 (donde el presidente Hayes podría haber ganado la mayoría del voto popular si no fuera por la supresión desenfrenada del voto negro en la antigua Confederación), 1888, 2000 y 2016. Obviamente, estos dos últimos ejemplos son importantes en nuestro pensamiento.

El Senado

El Senado también ha pasado por varias iteraciones. Sus miembros fueron elegidos por períodos de seis años por las legislaturas estatales bajo la Constitución de 1787 y, desde que la 17ª Enmienda entró en vigor en 1913, por elección directa. Sin embargo, la forma en que los senadores votan en la cámara ha evolucionado a lo largo de los años, no de acuerdo con ningún plan coherente.

La mayor aberración es el filibustero. Los autores de la Constitución original pretendían que ambas Cámaras del Congreso votaran por mayoría. James Madison menciona específicamente esto en Federalist #22 y # 52. Una moción de pregunta anterior fue eliminada de las reglas del Senado en 1806 en un movimiento para limpiar partes innecesarias y no utilizadas de las reglas.

A pesar de que la regla del Senado para forzar el fin del debate fue eliminada en 1806 en un movimiento para limpiar varias partes no utilizadas de sus reglas, la cámara aún procedió sobre una base mayoritaria en la década de 1800, con minorías ocasionalmente capaces de retrasar las cosas pero no bloquear permanentemente los proyectos de ley. En 1917, el Senado adoptó una «regla de cloture» bajo la cual dos tercios de los senadores presentes podían terminar el debate. Solo unos pocos proyectos de ley fueron bloqueados por una minoría de senadores a mediados de décadas del siglo XX, aunque en su mayoría se trataba de leyes cruciales sobre derechos civiles y contra los linchamientos.

En 1975, el umbral de cloture se redujo a tres quintos de todos los senadores. En las décadas siguientes, la prevalencia de proyectos de ley y nominaciones bloqueadas por los filibusteros aumentó en gran medida. Al mismo tiempo, el Congreso ha creado varias excepciones a las reglas de obstruccionismo, en particular las reglas de «reconciliación» cada vez más utilizadas, que permiten que los proyectos de ley que afectan el presupuesto se aprueben por mayoría de votos, y, en la última década, la abolición de los requisitos de supermayoría para todas las nominaciones presidenciales.

El Senado y el Colegio Electoral dan ventajas a diferentes partes del país

Debido a sus similitudes — ambas son características constitucionales inusuales, basadas en el estado, que el ganador se lleva todo-es fácil suponer que el Senado y el Colegio Electoral distorsionan la representación democrática de maneras similares. Pero este no es el caso. El Senado da una gran ventaja a los votantes en los estados pequeños, porque cada estado tiene un número igual de senadores.

Por lo tanto, los 39 millones de personas de California tienen dos senadores en Washington, mientras que dos senadores también representan estados como Wyoming (578,000 personas), Vermont (626,000 personas) y Alaska (737,000 personas). En 2013, el New York Times señaló que los seis senadores de California, Texas y Nueva York representaban el mismo número de personas que los 62 senadores de los 31 estados más pequeños. (Florida ha pasado de Nueva York a ser el tercer estado más grande, pero el patrón persiste.)

Las personas en estados excesivamente representados no son las mismas que las personas en estados insuficientemente representados. Si bien hay algunos pequeños estados en las costas (¡hola, Rhode Island y Delaware!), muchos más estados pequeños son interiores y rurales. Las costas y sus grandes ciudades tienden a estar en estados más grandes. Esto significa que las necesidades económicas y de infraestructura de las ciudades tienen menos representación en el Senado.

La población no blanca de los Estados Unidos tiende a estar mayoritariamente en estados grandes o medianos. Para ilustrar, los 10 estados más grandes (para las estimaciones del censo de 2018) tienen porcentajes no triviales de votantes no blancos, mientras que los 10 estados más pequeños consisten principalmente en estados rurales, mayoritariamente blancos.

los 10 estados más grandes:

1. California
2. Texas
3. la Florida
4. Nueva York
5. Pensilvania
6. Illinois
7. Ohio
8. Georgia
9. Carolina del Norte
10. Michigan

los 10 estados más pequeños:

1. Wyoming
2. Vermont
3. Alaska
4. Dakota del Norte
5. Dakota del Sur
6. Delaware
7. Rhode Island
8. Montana
9. Maine
10. New Hampshire

Mientras que el Colegio Electoral es también el ganador se lleva todo a nivel estatal, la representación de cada estado es mucho más proporcional a población. El Estado recibe votos electorales iguales a su número de miembros de la Cámara de Representantes más dos senadores. Los escaños de la Cámara de Representantes se asignan a los estados en proporción a la población. Solo los dos votos adicionales contribuyen a la desproporción.

Cuando los estados tienen muchos escaños en la Cámara, los dos votos electorales adicionales no tienen mucho efecto en su participación general. Pero para los estados pequeños, los dos votos adicionales dan cierto impulso, siendo el mayor en los estados que tienen solo tres votos electorales (el número mínimo), cuando en una asignación estrictamente proporcional tendrían menos. Sin embargo, en general, este impulso a los estados pequeños por encima de la estricta proporcionalidad es mucho menor que la igualdad completa que los estados pequeños obtienen en el Senado.

En lugar de pequeños votantes estatales, el Colegio Electoral da una influencia realmente desproporcionada a los votantes del lado ganador en estados cercanos, y menos influencia a los votantes del lado perdedor en estados cercanos y aquellos en estados donde un partido domina. Evaluar qué votantes tienen una ventaja en el Colegio Electoral es similar a evaluar a un gerrymander. En ambos, estás viendo el resultado de una serie de distritos donde el ganador se lo lleva todo.»En un gerrymander, los votantes tienen más influencia (y menos votos desperdiciados) si ganan muchos distritos por una pequeña cantidad, mientras que sus oponentes están agrupados en un pequeño número de distritos donde ganan abrumadoramente. En el Colegio Electoral, los votantes obtienen más influencia si ganan estados con muchos Votos Electorales por márgenes pequeños, mientras que sus oponentes se agrupan en estados donde se desperdician muchos votos porque ganan por márgenes enormes.

El Partido Republicano ganó el Colegio Electoral en 2000 y 2016, a pesar de perder el voto popular. En estos casos, los candidatos republicanos obtuvieron victorias estrechas en los estados que tenían muchos votos electorales. En 2000, George W. Bush ganó Florida, Ohio, Tennessee, New Hampshire y Nevada por menos de cuatro puntos, Florida por solo unos cientos de votos. En 2016, Donald Trump ganó Florida, Pensilvania, Michigan y Wisconsin por menos de dos puntos, mientras que Hillary Clinton logró mayorías masivas en estados grandes como California y Nueva York (victorias de 30 y 22 puntos, respectivamente). La desventaja del Colegio Electoral de los Demócratas fue causada por estados que perdieron por poco, con muchos votos electorales y con grandes márgenes en los estados que ganaron.

Pero estas circunstancias se produjeron debido a los patrones electorales muy específicos en estas elecciones. No son signos de una desventaja permanente para los votantes costeros, urbanos, no blancos, o los votantes liberales en general, en el Colegio Electoral. Probablemente habrá muchos votos de estos grupos desperdiciados en California en el futuro previsible. Sin embargo, si los demócratas pudieran hacer que Florida, el trío Pensilvania-Michigan-Wisconsin o Arizona ganaran menos votos, la eficiencia de su distribución de votos mejoraría sustancialmente. En 2012, por ejemplo, las victorias muy estrechas en Florida, Ohio y Virginia llevaron a Barack Obama a ganar un porcentaje mucho mayor del voto electoral que el voto popular. Y, por supuesto, si hay un poco más de realineación regional y los demócratas ganan por poco Texas, podrían tener una gran ventaja en el Colegio Electoral.

Debido a que los cambios relativamente pequeños en la ubicación de la fuerza de votación de los dos partidos pueden llevar a un partido u otro a tener un mejor desempeño en el Colegio Electoral que el voto popular, tiene más sentido pensar en el Colegio Electoral como la introducción de cambios aleatorios impredecibles en los resultados electorales, en lugar de favorecer consistentemente a ciertos tipos de votantes. Este no es un buen sistema. Ciertamente no aconsejaría a ningún país que diseñe su constitución que adopte un sistema como este. Sin embargo, con la distribución de votantes y las tendencias que tenemos ahora, no es probable que en el futuro beneficie consistentemente a algunos tipos de votantes sobre otros.

Nuestro problema en el Senado es más difícil de solucionar

Tanto el Senado como el Colegio Electoral son extrañas reliquias constitucionales, cuyos problemas serían difíciles de solucionar. Pero la diferencia es que, para el Colegio Electoral, hay un plan viable para curar sus patologías. Actualmente, 15 estados con 189 votos electorales han aprobado el Pacto Nacional de Voto Popular (NPV, por sus siglas en inglés), bajo el cual los estados establecen en la ley estatal una política de que entregarán todos sus votos electorales al ganador del voto popular nacional. El texto del VAN dice que entrará en vigor si se unen suficientes estados para constituir una mayoría de votos del Colegio Electoral. El Pacto está a solo 81 votos electorales de una mayoría.

Este plan parece constitucional y legalmente viable. Los Estados tienen el poder legal para establecer las reglas para asignar sus votos electorales, por lo que Maine y Nebraska ahora no usan los métodos de que el ganador se lo lleve todo y asignan sus votos parcialmente en función de los distritos del Congreso. El artículo 1, sección 2 de la Constitución dice: «Ningún Estado podrá, sin el consentimiento del Congreso, celebrar ningún acuerdo o pacto con otro Estado.»El Pacto Nacional de Voto Popular necesita ser aprobado por mayoría en el Congreso para ser constitucional, pero esto es mucho más fácil que tratar de aprobar una enmienda constitucional.

A Seth Masket le preocupa que las legislaturas estatales se retiren del VPN cuando sus votos electorales deban entregarse a un candidato que haya recibido menos de la mayoría de los votos populares de su estado. Por ejemplo, ¿permitiría la legislatura de Colorado que sus votos fueran para Donald Trump si ganara su voto popular en 2020, o votaría para retirarse del VAN? Siempre es difícil hacer predicciones como esta. Sin embargo, creo que es muy posible que los estados permitan que el VPN gobierne sus votos electorales incluso en esta circunstancia.

La clave es cambiar las expectativas. La mayoría de los votantes comunes y corrientes no piensan en el Colegio Electoral. Con suerte, lo pensarán cada vez menos cuanto más tiempo esté vigente el VAN. El VAN será el status quo legal en los Estados. Una vez que el sistema nacional de voto popular se convierta en la nueva norma entre las élites y el público de masas, el ganador del voto popular nacional tendrá mucha más legitimidad que el candidato perdedor entre el público de masas y las élites. Creo que es plausible esperar que los legisladores estatales dejen en paz ese status quo.

En comparación con esto, los desafíos para arreglar o abolir el Senado son mucho mayores. No hay solución plausible como el VPN sin una enmienda constitucional. Además, el artículo 5 de la Constitución establece que «ningún Estado, sin su consentimiento, será privado de su sufragio igual en el Senado.»Esto parece implicar que ni siquiera una enmienda constitucional ordinaria podría cambiar la forma en que se asignan los escaños en el Senado o abolir el cuerpo.

Una lectura de esto es que, en lugar de las tres cuartas partes de los estados que deben aprobar enmiendas constitucionales regulares, cada estado tendría que aprobar un cambio en la asignación de escaños en el Senado. Dadas estas limitaciones, se nos deja mordisquear los bordes del problema principal. Aquí hay una lista de lo que se podría hacer para mejorar el Senado y lo que se requeriría para implementar la reforma.

En primer lugar, podría abolir el requisito de supermayoría obstruccionista en el último reino donde todavía existe: la legislación regular no es elegible para la reconciliación. Esto podría hacerse con el voto mayoritario del Senado, de la misma manera que en los últimos años se puso fin al obstruccionismo en las nominaciones presidenciales.

En segundo lugar, se podría reducir el sesgo en la representación del Senado hacia los votantes rurales y blancos admitiendo el Distrito de Columbia y Puerto Rico como estados. Ambos pueden ser admitidos por mayoría de votos en ambas cámaras del Congreso.

(Existe cierto desafío constitucional con la admisión de DC, ya que la legislación de admisión tendría que asignar una porción muy pequeña de DC como la sede restante del gobierno, porque el Artículo 1, Sección 8 de la Constitución dice que hay espacio reservado para la sede del gobierno, aunque no establece un tamaño mínimo. La legislación podría dejar solo la huella del Edificio del Capitolio como la sede del gobierno. La legislación también tendría que declarar que el Distrito al que se hace referencia en la Enmienda 23, que da votos electorales a DC, se refiere a lo que ahora es el nuevo estado, no a la nueva sede más pequeña del gobierno. Una discusión más detallada de cómo esto podría funcionar es demasiado larga para este artículo. Huelga decir que podría haber algunos desafíos.)

Después de estas dos primeras reformas, el nivel de dificultad salta considerablemente.

En tercer lugar, a pesar de que el cambio de representación en el Senado requiere el consentimiento unánime de los estados, se podría aprobar una enmienda constitucional ordinaria que deje la asignación de Senadores igual, pero despoja a todo el Senado de parte (o la mayor parte) de su autoridad. La enmienda podría decir que la responsabilidad de las confirmaciones judiciales pasaría a la Cámara de Representantes y que algunas medidas ya no requerirían la aprobación del Senado. Sin embargo, una enmienda como esta requeriría la aprobación de dos tercios de ambas cámaras del Congreso (incluido el propio Senado) y tres cuartos de los estados.

La cuarta y última manera de resolver el problema del Senado sería abolirlo por completo o convertirlo en un cuerpo que, aunque más pequeño que la Cámara de Representantes, también asigne escaños de acuerdo con el tamaño de la población del estado. Pero como se mencionó anteriormente, esto es imposible. De conformidad con el artículo 5, esto requeriría la aprobación de todos y cada uno de los Estados.

El resultado final

El Colegio Electoral es una molestia constitucional que creó grandes problemas en 2000 y 2016, pero plantea menos problemas a largo plazo, incluso como lo es ahora. Tenemos formas plausibles de reformarlo para que desaparezca. En contraste, el Senado es un problema democrático masivo sin solución plausible dentro de nuestro marco constitucional.

Los sesgos de representación del Senado hacen que sea más difícil hacer muchas cosas, como continuar reduciendo el trato desigual sistemático de las personas no blancas en la sociedad estadounidense y tratar de mitigar el cambio climático. Las reformas más plausibles-poner fin al obstruccionismo y admitir a Washington y Puerto Rico — solo comienzan a reducir el problema. Cualquiera que trabaje para mejorar la política pública estadounidense debe pensar detenidamente en el molesto problema de la reforma del Senado, porque sin dicha reforma, es imposible abordar adecuadamente los problemas más graves que enfrenta Estados Unidos.