Zwei Vorschläge zur Bewältigung des großen Vorrats an Offshore—Gewinnen multinationaler Unternehmen — eine Übergangssteuer auf diese Gewinne und ein Rückführungssteuerurlaub – mögen auf den ersten Blick ähnlich erscheinen, sind aber in vielerlei Hinsicht gegensätzlich. Eine Übergangssteuer ist eine vernünftige Politik, die Einnahmen für Infrastrukturinvestitionen oder andere Zwecke erhöhen würde; Ein Rückführungsurlaub ist eine Steuersenkung, die Einnahmen verliert und folglich nichts bezahlen kann. Ein dritter Vorschlag, eine „als Rückführung“ bezeichnete Steuer, könnte je nach Steuersatz einer Übergangssteuer oder einem Rückführungssteuerurlaub ähneln. Alle drei Arten von Vorschlägen werden manchmal als „Rückführungssteuern“ bezeichnet, aber es ist wichtig, zwischen ihnen zu unterscheiden, da sie sich sehr unterschiedlich auf die Einnahmen und die Anreize multinationaler Unternehmen auswirken, Gewinne ins Ausland zu verlagern. (Siehe Abbildung 1.)

Multinationale Unternehmen mit Sitz in den USA zahlen keine US-Körperschaftssteuer auf ihre ausländischen Gewinne, bis die Gewinne in die Vereinigten Staaten „repatriiert“ werden. Infolgedessen verwenden viele Firmen Buchhaltungsmanöver, um so viel von ihren Gewinnen offshore wie möglich zu melden, um US-Steuern zu vermeiden. Multinationale Unternehmen haben rund 2,6 Billionen US-Dollar an Offshore-Gewinnen verbucht, schätzt der Joint Committee on Taxation (JCT). Sowohl eine Übergangssteuer als auch eine Rückführungssteuer können versuchen, mit diesen Offshore—Gewinnen umzugehen – jedoch auf sehr unterschiedliche Weise.Um die Verwirrung zu verstärken, haben mehrere Vorschläge behauptet, jeden dieser Ansätze mit der Steigerung der Investitionen in die US-Infrastruktur zu verknüpfen. Aber während eine Übergangssteuer für solche zusätzlichen Investitionen zahlen kann, kann ein Rückführungsurlaub nicht. Wie der Vorsitzende des Finanzausschusses des Senats, Orrin Hatch (R-UT), erklärte: „Vorschläge für Steuerferien, die sich auszahlen sollen, klingen großartig, bis Sie sich die Details ansehen. Zu sagen, dass Sie etwas verwenden werden, das Geld verliert, um für irgendetwas zu bezahlen, ist einfach falsch. Daher zu sagen, dass Sie es verwenden werden, um für die Infrastruktur zu bezahlen, ist einfach schlechte Politik, schlicht und einfach. In ähnlicher Weise sagte Jeff Zients, Direktor des Nationalen Wirtschaftsrates des Weißen Hauses, dass die Regierung „einen freiwilligen Rückführungsurlaub nicht unterstützt. . . . Es kostet viel Geld“ und hat betont, dass der Vorschlag der Verwaltung für eine Übergangssteuer „ganz anders ist als ein Rückführungsurlaub, den wir für eine schlechte Politik halten.“

Übergangssteuer

Jede Unternehmenssteuerreform, die die steuerliche Behandlung künftiger Gewinne aus Übersee verändert, wird wahrscheinlich eine einmalige Übergangssteuer auf bestehende ausländische Gewinne als Teil der Umstellung auf das neue Steuersystem beinhalten. Eine Übergangssteuer oder „Mautgebühr“ würde die bestehenden Steuerschulden beseitigen. Eine solche Steuer wäre obligatorisch: Multinationale Unternehmen müssten US-Steuern auf bestehende ausländische Gewinne zahlen, unabhängig davon, ob sie diese zurückführen oder nicht. Um dies zu erreichen, würden Übergangssteuern alle ausländischen Gewinne als rückgeführt und somit dem Übergangssteuersatz unterworfen betrachten. (Die meisten Vorschläge würden es den Unternehmen ermöglichen, die Steuer über einen Zeitraum von Jahren zu zahlen.) Zukünftige Gewinne aus dem Ausland würden dann nach den neuen Regeln besteuert, die im Rahmen der Steuerreform vereinbart wurden. Eine Übergangssteuer würde einmalige Einnahmen erzielen, die zur Finanzierung von Infrastrukturinvestitionen oder zum Abbau von Defiziten beitragen könnten. Zum Beispiel schlägt das Budget des Präsidenten eine obligatorische Übergangssteuer von 14 Prozent auf bestehende Offshore-Gewinne vor, die im Rahmen des Übergangs zu einem neuen internationalen Steuersystem 299 Milliarden US-Dollar zur Finanzierung von Infrastrukturinvestitionen aufbringen würde.Dave Camp, ehemaliger Vorsitzender des Ways and Means Committee, hat in seinem Steuerreformvorschlag von 2014 auch eine Übergangssteuer mit einem Höchstsatz von 8,75 Prozent auf die meisten ausländischen Gewinne eingeführt. Die Senatoren Rob Portman (R-OH) und Chuck Schumer (D-NY) schlugen 2015 ebenfalls einen Rahmen für eine internationale Steuerreform vor und befürworteten den umfassenden Übergangsbesteuerungsansatz in den Rahmen von Präsident Obama und Chairman Camp. Da die Übergangssteuereinnahmen einmalig wären, könnten sie nicht dazu beitragen, dauerhafte Zinssenkungen für Unternehmen kontinuierlich zu bezahlen (oder auch keine dauerhafte Infrastrukturfinanzierung bereitzustellen). Zum Beispiel, wie oben erwähnt, bringt der 14-prozentige Übergangssteuervorschlag des Präsidenten 299 Milliarden Dollar ein. Wie der Rahmen für die Unternehmenssteuerreform des Präsidenten feststellt, wenn diese Einnahmen mit Zinssenkungen für Unternehmen gekoppelt wären:

Ein Paket, das in den ersten zehn Jahren umsatzneutral erscheint, würde im zweiten Jahrzehnt rund 380 Milliarden US-Dollar verlieren und danach noch mehr. Aus diesem Grund sollten die einmaligen Einnahmen, die durch die Unternehmenssteuerreform erzielt werden, mit einmaligen Investitionen oder einem Defizitabbau in Einklang gebracht werden, wie es der Rahmen des Präsidenten vorschlägt.

Rückführungssteuerurlaub

Ein Rückführungssteuerurlaub soll multinationale Unternehmen dazu ermutigen, Gewinne aus Übersee in die Vereinigten Staaten zurückzugeben, indem er ihnen einen vorübergehenden, stark reduzierten US-Steuersatz auf diese Gewinne anbietet. Es gibt teilnehmenden multinationalen Unternehmen sehr große Steuererleichterungen (insbesondere diejenigen, die Gewinne aggressiv ins Ausland verlagert haben) und erhöht die Defizite auf lange Sicht, wie unten erläutert. Weil es Einnahmen verliert, kann es nicht zur Finanzierung von Infrastrukturinvestitionen oder irgendetwas anderem verwendet werden. Die im Jahr 2004 in Kraft getretene Rückführungssteuer hat laut einer Vielzahl unabhängiger Studien von Ökonomen, die mit dem National Bureau for Economic Research, dem Congressional Research Service, dem Treasury Department und anderen Analysten in Verbindung stehen, keinen der versprochenen wirtschaftlichen Vorteile wie die Förderung von Arbeitsplätzen oder inländischen Investitionen gebracht.Die Einführung eines zweiten Rückführungssteuerurlaubs würde die Einnahmen während der Ferienzeit steigern, da die Unternehmen den vorübergehenden niedrigen Satz nutzen wollten, aber danach die Einnahmen verringern würden. Ein zweijähriger Urlaub zu einem Steuersatz von 5.74 Prozent würden über 11 Jahre 96 Milliarden Dollar verlieren, schätzte JCT im Jahr 2014 (siehe Abbildung 2). Wie JCT erklärte, ist der Hauptgrund für den Umsatzverlust im Laufe der Zeit, dass ein zweiter Feiertag Unternehmen dazu ermutigen würde, mehr Gewinne und Investitionen in Erwartung weiterer Steuerferien ins Ausland zu verlagern und so Steuern in der Zwischenzeit zu vermeiden.

Da ein Rückführungssteuerurlaub Einnahmen verliert, sind Behauptungen, dass er für die Infrastruktur bezahlen kann, falsch. Die Senatoren Rand Paul (R-KY) und Barbara Boxer (D-CA) schlugen 2015 einen Rückführungssteuerurlaub in Höhe von 6,5 Prozent vor, von dem sie behaupteten, er könne zur Finanzierung von Infrastrukturinvestitionen beitragen. JCT schätzt jedoch, dass ihr Vorschlag in zehn Jahren 118 Milliarden US-Dollar verlieren würde, sodass die Infrastrukturausgaben nicht finanziert werden könnten.

Hauptunterschiede zwischen einer Übergangssteuer und einem Rückführungsurlaub

1. Eine Übergangssteuer ist obligatorisch und erhöht die Einnahmen; Ein Rückführungssteuerurlaub ist optional und verliert Einnahmen. Wie bereits erwähnt, würde die vom Präsidenten vorgeschlagene Übergangssteuer im Zeitraum 2016-2025 299 Milliarden US-Dollar einbringen. Da die Einnahmen nach der Übergangszeit nicht mehr fließen, ist es sinnvoll, sie für einmalige Infrastrukturinvestitionen zu verwenden, wie der Präsident vorschlägt. Ein Rückführungsurlaub hingegen reduziert die Einnahmen im Laufe der Zeit.

2. Eine Übergangssteuer ist Teil einer Unternehmenssteuerreform, die Anreize zur Verlagerung von Gewinnen und Investitionen ins Ausland verringern oder beseitigen soll. Eine Übergangssteuer würde mit Unternehmenssteuerreformen gekoppelt sein, die darauf abzielen könnten, den Anreiz für Unternehmen, Gewinne ins Ausland zu verlagern, zu verringern oder zu beseitigen. Der Präsident hat zum Beispiel eine Mindeststeuer von 19 Prozent auf zukünftige Offshore-Gewinne vorgeschlagen, so dass multinationale Unternehmen ihre ausländischen Gewinne nicht mehr versteuern können, bis sie sich für ihre Rückführung entscheiden. Im Gegensatz dazu ist ein Rückführungssteuerurlaub eine eigenständige Steuersenkung, der solche Reformen fehlen; Es würde Unternehmen nachdrücklich ermutigen, Gewinne und Investitionen in den Folgejahren in Erwartung eines weiteren Steuerurlaubs ins Ausland zu verlagern.

3. Eine Übergangssteuer könnte im Rahmen der Unternehmenssteuerreform weitere Vorteile bringen. Im Gegensatz zu einer Rückführungssteuer, die nachweislich keinen der versprochenen wirtschaftlichen Vorteile bietet, könnte eine Übergangssteuer wirtschaftliche Vorteile bringen, wenn sie für einmalige Investitionen wie Infrastruktur oder zur Verringerung des Defizits verwendet wird.

Der fiskalisch verantwortungsvollste Ansatz wäre eine Unternehmenssteuerreform, um die Defizite zu reduzieren. Aber auch ein Reformpaket, das einnahmenneutral ist, sollte den Standard der Einnahmenneutralität auf lange Sicht sowie im ersten Zehnjahreshaushaltsfenster erfüllen. Andernfalls könnten die politischen Entscheidungsträger Timing-Gimmicks nutzen, um ein Reformpaket für die Unternehmenssteuer zu entwerfen, das in den ersten zehn Jahren einnahmenneutral ist, danach aber Defizite und Schulden anschwillt.

Eigenständige Rückführung

Eine „eigenständige Rückführung“ ist in vielerlei Hinsicht eine Mischung aus einem Rückführungsurlaub und einer Übergangssteuer. Wie eine Übergangssteuer wäre es obligatorisch und würde ausländische Gewinne für rückgeführt halten und der US-Steuer unterliegen. Im Gegensatz zu einer Übergangssteuer wäre dies eine eigenständige Maßnahme, die nicht mit einer dauerhaften Reform des internationalen Steuersystems verbunden wäre. Wie sich eine eigenständige Rückführung auf die Einnahmen und die Steuervermeidung auswirken würde, würde vom Steuersatz abhängen.

• Wenn die angenommene Rückführungsrate niedrig eingestellt ist, würde dies eher wie ein Rückführungssteuerurlaub funktionieren. Stellen Sie sich vor, ein Rückführungssatz würde auf den Satz von 5,25 Prozent festgelegt, der im Rahmen des Rückführungssteuerurlaubs 2004 angeboten wird. Obwohl Unternehmen verpflichtet wären, alle ihre Offshore-Gewinne als rückgeführt und steuerpflichtig zu behandeln, weil der Satz so niedrig ist, würden sie wahrscheinlich den größten Teil ihrer Gewinne zurückführen, selbst wenn die Steuer stattdessen als freiwilliger „Urlaub“ strukturiert wäre.“

  Wie ein Rückführungssteuerurlaub würde eine angenommene Rückführung einmalige Einnahmen generieren. Aber Einnahmen würden auf einige der Gewinne verloren gehen, die mit der niedrigen Rate von 5,25 Prozent zurückgeführt wurden, die sonst im Laufe der Zeit mit der normalen gesetzlichen Rate von 35 Prozent zurückgeführt worden wären. Eine Rückführung zu einem niedrigen Steuersatz würde auch multinationale Unternehmen dazu ermutigen, zu erwarten, dass künftige Rückführungen oder Steuererleichterungen zu einem ähnlich niedrigen Steuersatz festgelegt werden. Ebenso wie ein Rückführungssteuerurlaub würde eine Rückführung zu einem niedrigen Satz multinationale Unternehmen ermutigen, in Zukunft mehr Gewinne ins Ausland zu verlagern (weil sie dadurch zuversichtlicher wären, dass eine eventuelle US-Steuer auf diese Gewinne weit unter 35 Prozent liegen würde). Dies würde zukünftige Einnahmen weiter ausbluten lassen.

• Wenn die angenommene Rückführungsrate hoch angesetzt ist (nahe dem gesetzlichen Satz von 35 Prozent), würde dies eher wie eine Übergangssteuer funktionieren. Betrachten Sie zum Beispiel eine Rückführungsrate bei oder sehr nahe an der gesetzlichen Rate von 35 Prozent. Der höhere Satz würde mehr anfängliche Einnahmen aus der angenommenen Rückführung generieren. In dem Maße, in dem ein Teil der als rückgeführt geltenden Gewinne im Laufe der Zeit freiwillig zum üblichen Satz von 35 Prozent zurückgeführt worden wäre, wäre der Einnahmeverlust bei diesen zukünftigen Rückführungen geringer. Schließlich könnte der höhere Satz die Erwartungen der multinationalen Unternehmen hinsichtlich des Satzes, mit dem sie letztendlich auf zukünftige Offshore—Gewinne rechnen müssen, verändern – er könnte ihre Erwartungen verringern, dass die politischen Entscheidungsträger ihnen zukünftige Steuerferien oder Rückführungen zu viel niedrigeren Steuersätzen anbieten. Dies könnte daher sogar ihren Anreiz verringern, Gewinne ins Ausland zu verlagern und zukünftige Einnahmen zu stärken.
• Wenn die angenommene Rückführungsrate zwischen diesen beiden Extremen liegt, ist es schwierig, genau vorherzusagen, wie multinationale Unternehmen reagieren würden. Jede „Rückführungsrate“ sollte so nahe wie möglich an der gesetzlichen Rate von 35 Prozent liegen — zumindest hoch genug, um zu vermeiden, dass multinationale Unternehmen noch mehr Gründe haben, zukünftige Gewinne ins Ausland zu verlagern. Andernfalls würde es effektiv wie ein Rückführungssteuerurlaub wirken und die Steuervermeidung verschlimmern und in späteren Jahren Einnahmen verlieren. Wie bei einer Übergangssteuer sollten alle einmaligen Einnahmen aus einer „eigenständigen“ Rückführung für einmalige Investitionen oder Defizitabbau verwendet werden und nicht mit Vorschlägen gepaart werden, die dauerhafte Kosten verursachen.