1914-1945: ASCENSO Y CAÍDA
1945-1975: UN TRIUNFO PARCIAL Y ENGAÑOSO
1975-2004: UN TRIUNFO GENERAL PERO A MEDIAS
BIBLIOGRAFÍA

La democracia parlamentaria es un sistema político en el que el poder legislativo y un control genuino del poder ejecutivo descansan en un cuerpo representativo, constituido a través de elecciones en las que se espera que una amplia mayoría de la población de una nación participe de manera libre e igualitaria.

Para la democracia parlamentaria definida como tal, el siglo XX de Europa ha sido un período plagado de paradojas. La democratización completa de los regímenes parlamentarios del siglo XIX-y por lo tanto el nacimiento de la democracia parlamentaria en el verdadero sentido de la palabra—después de la Primera Guerra Mundial se enfrentó desde el principio a modelos alternativos y antiparlamentarios de democratización, que pusieron fin al gobierno parlamentario y a la democracia en grandes partes de Europa entre los años 1920 y 1940. La democracia parlamentaria cobró prominencia de nuevo después de la Segunda Guerra Mundial en Europa Occidental, en los años 1970 en Europa meridional y después de 1989 en Rusia y Europa Oriental. Sin embargo, si estos regímenes parlamentarios de la segunda mitad del siglo XX eran más democráticos que sus predecesores del siglo XIX, al mismo tiempo eran menos parlamentarios. El papel de los órganos electos en el sistema político fue eclipsado por el de los grupos corporativos, los partidos políticos y el poder ejecutivo.

1914-1945: ASCENSO Y DESCENSO

La democratización política que había caracterizado las últimas décadas del siglo XIX y las primeras décadas del XX se aceleró con la experiencia de la Primera Guerra Mundial. Tanto en los países victoriosos como en los derrotados, y en las nuevas naciones que surgieron del Imperio de los Habsburgo, surgieron nuevos sistemas electorales, basados en el sufragio universal masculino. El sufragio femenino, hasta la Primera Guerra Mundial, logrado solo en Finlandia (1906), Noruega (1913) y Dinamarca (1915), se introdujo poco después en varios países a nivel legislativo nacional (Alemania y Austria, 1918; los Países Bajos, 1919; Hungría, 1920; el Reino Unido, parcialmente en 1918 y totalmente en 1928). Además, muchos países sustituyeron la antigua regla de la mayoría por alguna forma de representación proporcional, que se consideraba que garantizaba un reflejo más genuino de la población en el Parlamento. El acuerdo más radical se alcanzó en los Países Bajos en 1917, donde la introducción de la representación proporcional fue acompañada de la creación de un distrito electoral único que abarcaba todo el país. En Alemania, donde existía el sufragio universal masculino desde 1867, no sólo se amplió para incluir a las mujeres y se perfeccionó mediante la introducción de la representación proporcional, sino que también se convirtió en un instrumento verdaderamente democrático mediante la introducción del principio de responsabilidad ministerial. Por lo tanto, la transformación del imperio Guillermina en la República de Weimar apareció como la evidencia más llamativa del triunfo de la democracia parlamentaria.

Y, sin embargo, esta victoria de la democracia parlamentaria solo fue aparente, porque el estridente antiparlamentarismo de finales del siglo XIX no fue enterrado por la Primera Guerra Mundial.Por el contrario, la mayor conciencia democrática de grandes grupos de la población se dirigió contra el elitismo y la complacencia de las clases dominantes parlamentarias. Además, la repentina extensión del sufragio—y por lo tanto la llegada de grandes grupos de parlamentarios inexpertos—parecía fortalecer la imagen preexistente de los parlamentos como «clubes de debate impotentes».»

Sólo en Rusia se siguió con éxito un modelo no parlamentario soviético de democratización, pero la atracción de esta alternativa comunista era evidente en todo el Continente. Sin embargo, la integración de la mayoría de los partidos socialdemócratas en el sistema parlamentario hizo que el antiparlamentarismo de izquierda fuera más bien marginal. Una amenaza mucho más palpable a la democracia parlamentaria provino de alternativas de derecha, predicando una organización corporativa de la sociedad, un liderazgo fuerte y una homogeneización de la nación. La primera implementación real de esta alternativa de derecha a la democracia parlamentaria fue la experiencia fascista en Italia, donde se introdujo el sufragio general masculino en 1919. Después de la Marcha sobre Roma en 1922, el líder fascista Benito Mussolini convirtió gradualmente al parlamento en un organismo impotente y antidemocrático, antes de abolirlo por completo en 1938 y reemplazarlo con una Asamblea de Corporaciones.

Entre 1920 y 1939, las instituciones parlamentarias experimentaron una evolución similar en otros catorce estados, principalmente en Europa central, oriental y meridional, aquellas partes del Continente donde las tradiciones parlamentarias se habían instalado recientemente. En la mayoría de estos países, la democracia parlamentaria no fue reemplazada por un fascismo moderno y de masas, sino por formas reaccionarias de autoritarismo. Sorprendentemente, en algunos de estos países, las instituciones parlamentarias recién creadas se marginaron deliberadamente. Este fue el caso, por ejemplo, de Hungría, donde el primer parlamento unicameral elegido democráticamente estaba formado principalmente por fuerzas contrarrevolucionarias. Reinstaló inmediatamente la monarquía húngara y le dio al regente temporal Miklos Horthy el derecho de anular completamente el parlamento (1920). Bajo la mayoría de estos regímenes autoritarios, las instituciones representativas no fueron abolidas, sino que fueron eclipsadas por estructuras autoritarias y/o corporativas más poderosas. Un ejemplo sorprendente fue el de Rumania, donde en 1938 el rey Carol II redujo la institución parlamentaria a un cuerpo meramente decorativo, privado de todas sus funciones legislativas y de control. Un destino similar le sucedió a las Cortes de España después de que Francisco Franco llegara al poder en 1938.

La destitución más radical de las instituciones parlamentarias ocurrió en Alemania, donde el Partido Nacionalsocialista tomó el poder en enero de 1933. Incluso si las apariencias democráticas se mantuvieron durante esta toma del poder, las instituciones parlamentarias se dejaron de lado desde el comienzo del régimen nazi. Después de la quema del Reichstag, infligida en secreto por los propios líderes nazis, todos los miembros no nazis del parlamento fueron expulsados, y no se celebraron nuevas elecciones legislativas en Alemania hasta el final del régimen nazi.

Si las instituciones parlamentarias se mantuvieron plenamente en los países del norte y el oeste de Europa, no quedaron sin ser desafiadas por la amenaza de sentimientos antiparlamentarios. Durante toda la década de 1930, las élites influyentes y amplios sectores de la opinión pública invocaron el fortalecimiento del poder ejecutivo. Si en ninguno de esos países se tomaron medidas estructurales en esa dirección, en la práctica los gobiernos fortalecieron su posición exigiendo poderes ilimitados temporales al parlamento (como en Bélgica en 1934) o recurriendo a un estilo de reinado tecnocrático y no partidista.

Los parlamentos de Europa septentrional y occidental perdieron el poder no sólo en manos de los órganos ejecutivos, sino también de los órganos corporativos de nueva creación, a los que se confiaba cada vez más la organización socioeconómica de la sociedad. La evolución en la dirección de una economía planificada, propagada sobre todo por los líderes socialistas (Henri de Man en Bélgica, Gunnar Myrdal y Per Albin Hansson en Suecia, Léon Blum en Francia), implicó un debilitamiento estructural de las instituciones parlamentarias.

Como respuesta a estas evoluciones, los parlamentos de Europa occidental y septentrional intentaron transformarse en un intento de mejorar su eficiencia política. Se tomaron medidas para limitar la duración de los discursos parlamentarios, las reglas parlamentarias se hicieron más severas (especialmente después de algunos enfrentamientos violentos que ocurrieron durante la década de 1930 en varios de estos países), y las sesiones plenarias perdieron cada vez más importancia para el trabajo de las comisiones especializadas, ya que se crearon en varios países después de la Primera Guerra Mundial. Además, la existencia de grupos o facciones parlamentarios permanentes, cada uno de los cuales representaba a los partidos políticos, se reconoció oficialmente (aunque sólo gradualmente) durante este período, y los miembros del Parlamento se adhirieron cada vez más a las directrices de sus partidos. A través de todas estas evoluciones, los parlamentos se alejaron cada vez más de sus raíces liberales del siglo XIX, según las cuales se los consideraba instituciones autónomas en las que representantes independientes deliberaban libremente para promover el bien público. Si estas medidas estaban destinadas a adaptar las instituciones parlamentarias a una era de democracia de masas, no fueron capaces de disipar los sentimientos antiparlamentarios dentro de la opinión pública. Por el contrario, la creciente influencia de los partidos políticos—una evolución que ya estaba muy avanzada a finales del siglo XIX—fue una razón más para rechazar las instituciones parlamentarias.

1945-1975: UN TRIUNFO PARCIAL Y ENGAÑOSO

Durante la Segunda Guerra Mundial, las instituciones parlamentarias fueron abolidas en todos los países ocupados por los ejércitos de las Potencias del Eje, de modo que sobrevivieron solo en el Reino Unido, Irlanda, Suiza, Suecia e Islandia (junto con los parlamentos impotentes de España y Portugal autoritarios). Por lo tanto, si el parlamentarismo en Europa occidental se derrumbó como consecuencia de la presión militar externa, la forma relativamente suave en que esto sucedió traicionó el profundo descrédito en el que habían caído las instituciones parlamentarias. Incluso en países con tradiciones parlamentarias profundamente arraigadas, amplios sectores de la opinión pública acogieron con satisfacción la desaparición de las instituciones parlamentarias como una oportunidad para la regeneración nacional, al tiempo que mantenían una cierta distancia de la Alemania nazi. Este sentimiento permitió el éxito del Pétainismo en Francia y de la Unión Holandesa (Nederlandse Unie) y la Reina Guillermina en los Países Bajos, así como la amplia simpatía que el rey Leopoldo III de Bélgica despertó en su conflicto con el gobierno democrático que había decidido continuar la lucha al lado de las Potencias Aliadas. Solo durante la segunda mitad de la Segunda Guerra Mundial, cuando se vislumbraba la derrota final de las Potencias del Eje, se generalizó en toda Europa una apreciación positiva de las instituciones parlamentarias.

Después de la Segunda Guerra Mundial, las instituciones de preguerra fueron restauradas casi intactas en los países de Europa Occidental, con su personal político de preguerra. Los intentos de reformar fundamentalmente estas instituciones fortaleciendo el poder del ejecutivo y debilitando el de los partidos políticos (por ejemplo, los intentos del General de Gaulle en Francia, de Winston Churchill en el Reino Unido y de la Nederlandse Volksbeweging en los Países Bajos) fracasaron. Solo en Alemania Occidental, donde la experiencia de la República de Weimar sirvió de ejemplo negativo, se introdujeron innovaciones constitucionales en 1949 para evitar que la inestabilidad parlamentaria desacreditara las instituciones democráticas. Los gobiernos debían ser derrocados solo cuando se pudieran crear coaliciones alternativas (el movimiento constructivo de la desconfianza) y se fortaleciera la posición del canciller. Con la fuerte figura de Konrad Adenauer encarnando este sistema constitucional, Alemania Occidental evolucionó rápidamente hacia una democracia estable. La diferencia con el otro país principal con herencia fascista, Italia, era importante. Según la Constitución italiana de 1948, los presidentes eran elegidos por el parlamento, que seguía siendo la institución política más crucial del país. Italia seguiría siendo famosa por su estabilidad política hasta bien entrada la década de 1990. En el otro país de Europa occidental famoso por su inestabilidad política, Francia, el papel del parlamento se redujo firmemente en 1958, cuando De Gaulle logró aprobar su nueva Constitución, que dio origen a la Quinta República.

El consenso antifascista después de la Segunda Guerra Mundial no solo garantizó la existencia de instituciones parlamentarias, sino que también contribuyó a su rápida democratización. Lo más notable en ese sentido fue la extensión del voto a las mujeres en algunos países con fuertes tradiciones parlamentarias (Francia, 1944; Bélgica, 1948). En el Reino Unido, además, el antiguo principio del voto múltiple para ciertas categorías (los graduados de Oxford y Cambridge, por ejemplo, tenían que votar tanto por un representante geográfico como por un representante de su universidad) fue abolido en 1948. Otra forma de democratizar las instituciones parlamentarias, la abolición de las «Primeras Cámaras» aristocráticas (Senado, Cámara de los Lores), fue defendida en muchos países, pero llevada a cabo solo en muy pocos (Dinamarca, 1953; Grecia desde 1830). El bicameralismo siguió siendo la norma.

En los países liberados por la Unión Soviética, la esperanza de fundar instituciones parlamentarias sobre una base radicalmente democrática se manifestó en los años inmediatamente posteriores a la guerra, cuando se instalaron las «democracias populares», en las que los líderes comunistas parecían aceptar los procedimientos electorales. Sin embargo, desde finales de 1946 en adelante, el modelo estalinista totalitario se impuso en estos países, sin dejar espacio alguno para instituciones representativas que funcionaran genuinamente. En estas circunstancias de la Guerra Fría, las instituciones parlamentarias se convirtieron más que nunca en símbolos de la libertad del mundo capitalista.

A pesar de este simbolismo, la democracia parlamentaria se alejó más de sus bases liberales en las décadas posteriores a la Segunda Guerra Mundial. En toda Europa occidental y septentrional, la prevención y la gestión de los conflictos sociales se transfirieron a deliberaciones bilaterales entre los interlocutores sociales (sindicatos de trabajadores y patronos), fortaleciendo así la base corporativa del Estado de bienestar y reduciendo el papel de los parlamentos. El control de los partidos políticos y los grupos de interés sobre la vida parlamentaria se fortaleció, convirtiendo la democracia liberal en lo que se ha llamado «democracia consociacional», donde los conflictos políticos se resuelven menos a través del voto mayoritario que a través de deliberaciones extraparlamentarias entre las élites políticas de diferentes grupos ideológicos. Además, el prestigio de los parlamentos nacionales se vio afectado por la pérdida de soberanía de los Estados-nación, por un lado para las entidades regionales, y por otro para las nuevas construcciones transnacionales. Sin embargo, estas evoluciones no desacreditaron fundamentalmente el modelo parlamentario como tal. En la construcción de estas entidades subnacionales y transnacionales, la creación de órganos representativos elegidos directamente resultó ser momentos cruciales y altamente simbólicos. Significativamente, estos nuevos parlamentos (por ejemplo, Europa, 1979; Cataluña, 1980; Flandes, Bruselas y Valonia, 1994; Escocia, 1998) optaron desde el principio por el sufragio universal y por el unicameralismo. Pero, a diferencia de los parlamentos subnacionales, el Parlamento Europeo experimentó desde el principio dificultades para legitimarse ante la opinión pública. Esto parece indicar que los parlamentos difícilmente pueden cumplir su función de representación en un contexto en el que no existe un sentido nacional de comunidad.

1975-2004: UN TRIUNFO GENERAL PERO A MEDIAS

A pesar de su pérdida estructural de influencia política, el poder simbólico de los parlamentos siguió siendo importante. Esto se demostró en la década de 1970, cuando las dos dictaduras derechistas restantes del período anterior a la guerra fueron reemplazadas por una monarquía constitucional (España) y una república democrática (Portugal). En ambos, un parlamento libremente elegido (bicameral en España, unicameral en Portugal) funcionaba como la institución legislativa y representativa central. También en Grecia, el fin del régimen de los coroneles en 1975 anunció el reinicio de la democracia parlamentaria, con un parlamento unicameral como piedra angular.

El final de la Guerra Fría a principios de la década de 1990 parecía sellar el triunfo final de la democracia parlamentaria. De hecho, en casi todos los países anteriormente comunistas, se instalaron regímenes que respondían a los criterios formales de las democracias parlamentarias (además, en Finlandia, el «sistema de emergencia» presidencial fue abandonado en 2000 en favor de un régimen más verdaderamente parlamentario después de que la amenaza soviética hubiera desaparecido). Sin embargo, su funcionamiento real se mantuvo muy alejado del ideal de democracia parlamentaria del siglo XIX y principios del XX. Este ideal parecía estar amenazado menos por el espectro de la dictadura (aunque los regímenes presidenciales en Rusia y Bielorrusia se acercan mucho a él) que por la falta de entusiasmo del electorado. De hecho, una y otra vez, la participación en las elecciones en estas nuevas democracias resultó decepcionante. La reiterada incapacidad de alcanzar el quórum necesario para la celebración de elecciones presidenciales válidas en Serbia entre 2002 y 2004 puede considerarse el ejemplo más extremo de esta característica más general.

La experiencia de Europa oriental de la década de 1990 parece revelar de una manera muy significativa y condensada la paradoja central que caracterizó la historia de la democracia parlamentaria en Europa a lo largo del siglo XX. Por un lado, las instituciones parlamentarias con una amplia base democrática siempre se han visto como baluartes necesarios contra la tiranía y la guerra (civil), lo que ha hecho que su existencia sea cada vez más indiscutible, incluso los partidos de extrema derecha a finales del siglo XX se pronunciaron a favor de las instituciones parlamentarias. Por otro lado, la conciencia de que las instituciones parlamentarias son herramientas insatisfactorias para hacer frente a la complejidad de la sociedad moderna no ha hecho más que aumentar. La incredulidad en la eficacia de la política parlamentaria, la continua sospecha sobre la complacencia de las élites políticas y la creciente autonomía de los votantes con respecto a sus partidos han causado una baja participación en casi todos los países europeos. Las respuestas a esta evolución por parte de las élites políticas han sido diversas. El voto obligatorio como estrategia para mejorar la participación de los ciudadanos en la vida política ha sido objeto de acalorados debates, pero rara vez se ha introducido. Mientras que Grecia adoptó este sistema en su constitución de 1975, los países Bajos y Austria derogado su larga tradición de voto obligatorio. En Bélgica y Luxemburgo, donde el voto se hizo obligatorio en 1919, el sistema todavía existe, pero está severamente atacado. Según sus oponentes, garantiza una alta participación en las elecciones, pero no implica necesariamente conciencia política. Por el contrario, estos opositores consideran que el voto obligatorio es una de las causas del tremendo éxito del populismo de derecha en la parte de habla holandesa de Bélgica, porque daría una voz política a los sentimientos antipolíticos.

La introducción de referendos como herramientas legislativas es otra estrategia que ha sido defendida por muchos actores y comentaristas políticos, principalmente liberales, que querían mejorar la participación de los ciudadanos en la política. Sin embargo, aparte de Suiza, las formas verdaderamente vinculantes de referéndum no han sido consagradas constitucionalmente hasta ahora. La resistencia en su contra se ha inspirado en el temor de que la consulta directa y vinculante al pueblo socavaría fundamentalmente los cimientos de la democracia representativa y abriría la puerta a la manipulación populista del pueblo. En este contexto, el uso de plebiscitos por parte de Charles de Gaulle, aunque no se basaba en referendos vinculantes, a menudo se invocaba como un exceso que debía evitarse. Sin embargo, a pesar de estas objeciones, la organización de referendos no vinculantes a nivel nacional se convirtió en una práctica relativamente común en varios países. En los Países Bajos, por ejemplo, el referéndum no vinculante y correctivo (un referéndum sobre la validez de las leyes votadas en el Parlamento) se convirtió en un instrumento jurídico de la política nacional en 2002. Incluso cuando las consultas populares no entraron en el marco jurídico o constitucional, los ciudadanos obtuvieron cada vez más medios para expresar su opinión sobre temas políticos específicos a través de encuestas de opinión pública en los medios de comunicación. Al mismo tiempo que fomentaba la conciencia política de los ciudadanos, esta evolución reducía aún más la autonomía de los parlamentos nacionales. Incluso menos que a principios del siglo XX, los parlamentos nacionales de principios del siglo XXI son el centro de gravedad de la vida política en Europa. En la medida en que las democracias europeas siguen mereciendo el adjetivo parlamentario, es en su mayoría a nivel nominal y simbólico.

Véase también Ciudadanía; Parlamento Europeo.

BIBLIOGRAFÍA

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Marnix Beyen