Dos propuestas para abordar la gran reserva de beneficios en el extranjero de las corporaciones multinacionales — un impuesto de transición sobre esos beneficios y una exención del impuesto de repatriación — pueden parecer similares a primera vista, pero son opuestos en muchos sentidos. Un impuesto de transición es una política sólida que aumentaría los ingresos para inversiones en infraestructura u otros usos; una vacaciones de repatriación es un recorte de impuestos que pierde ingresos y, en consecuencia, no puede pagar nada. Una tercera propuesta, una» repatriación supuesta», podría parecerse a un impuesto de transición o una exención del impuesto de repatriación, dependiendo de la tasa impositiva. Los tres tipos de propuestas a veces se conocen como «impuestos de repatriación», pero es importante distinguirlos debido a sus efectos muy diferentes en los ingresos y los incentivos de las multinacionales para trasladar los beneficios al extranjero. (Véase la Figura 1.)

Las multinacionales con sede en los Estados Unidos no pagan el impuesto corporativo de los Estados Unidos sobre sus ganancias en el extranjero hasta que las ganancias sean «repatriadas» a los Estados Unidos. Como resultado, muchas empresas utilizan maniobras contables para reportar la mayor cantidad posible de sus ganancias en el extranjero para evitar impuestos estadounidenses. Las multinacionales tienen aproximadamente 2,6 billones de dólares en ganancias registradas en el extranjero, estima el Comité Conjunto de Impuestos (JCT, por sus siglas en inglés). Tanto un impuesto de transición como una exención de impuestos de repatriación tratan de lidiar con estas ganancias en el extranjero, pero de maneras muy diferentes.

Aumentando la confusión, varias propuestas han afirmado vincular cada uno de estos enfoques para impulsar la inversión en infraestructura de Estados Unidos. Pero mientras que un impuesto de transición puede pagar esa inversión adicional, una vacaciones de repatriación no puede. Como ha declarado el presidente del Comité de Finanzas del Senado, Orrin Hatch (R-UT), «Las propuestas de exención de impuestos diseñadas para pagar suenan geniales hasta que se observan los detalles. Decir que vas a usar algo que pierde dinero para pagar cualquier cosa está mal. Por lo tanto, decir que vas a usarlo para pagar por infraestructura es simplemente una mala política, simple y llanamente.

De manera similar, el Director del Consejo Económico Nacional de la Casa Blanca, Jeff Zients, ha dicho que la Administración «no apoya las vacaciones de repatriación voluntaria. . . . Cuesta mucho dinero «y ha enfatizado que la propuesta de la Administración de un impuesto de transición» es muy diferente a las vacaciones de repatriación, lo que creemos que es una mala política.»

Impuesto de transición

Cualquier reforma del impuesto de sociedades que altere el tratamiento fiscal de las ganancias futuras en el extranjero probablemente incluirá un impuesto de transición único sobre las ganancias extranjeras existentes como parte del cambio al nuevo sistema tributario. Un impuesto de transición o «cargo de peaje» limpiaría la lista de obligaciones tributarias existentes. Dicho impuesto sería obligatorio: las multinacionales tendrían que pagar impuestos estadounidenses sobre las ganancias extranjeras existentes, independientemente de que las repatriaran o no. Para lograr esto, los impuestos de transición considerarían que todos los beneficios extranjeros habían sido repatriados y, por lo tanto, sujetos al tipo impositivo de transición. (La mayoría de las propuestas permitirían a las empresas pagar el impuesto durante un período de años.) Los futuros beneficios en el extranjero se gravarían con arreglo a las nuevas normas acordadas como parte de la reforma fiscal.

Un impuesto de transición recaudaría ingresos únicos que podrían ayudar a financiar inversiones en infraestructura o reducir los déficits. Por ejemplo, el presupuesto del Presidente propone un impuesto de transición obligatorio del 14 por ciento sobre las ganancias offshore existentes, que recaudaría 2 299 mil millones para financiar inversiones en infraestructura, como parte de la transición a un nuevo sistema tributario internacional.

El ex presidente del Comité de Medios y Arbitrios, Dave Camp, también incluyó un impuesto de transición en su propuesta de reforma tributaria de 2014, a una tasa máxima del 8,75 por ciento sobre la mayoría de las ganancias extranjeras. Los senadores Rob Portman (R-OH) y Chuck Schumer (D-NY) también propusieron en 2015 un marco para la reforma tributaria internacional y respaldaron el enfoque tributario de transición amplio en los marcos del Presidente Obama y el Presidente Camp.

Dado que los ingresos fiscales de transición serían de una sola vez, no podrían ayudar a pagar recortes permanentes de tarifas corporativas de forma continua (ni proporcionar financiación permanente de infraestructura tampoco). Por ejemplo, como se señaló anteriormente, la propuesta de impuestos de transición del 14 por ciento del Presidente recauda 2 299 mil millones. Como señala el Marco del Presidente para la Reforma Tributaria de las Empresas, si esos ingresos se combinaran con recortes de tasas corporativas:

el paquete que parece neutral en cuanto a ingresos en los primeros diez años perdería aproximadamente 3 380 mil millones en la segunda década, e incluso más después. Por esta razón, los ingresos recaudados una sola vez por la reforma del impuesto a las empresas deben combinarse con inversiones únicas o reducción del déficit, como propone el Marco Presidencial.

Exención de impuestos de repatriación

Una exención de impuestos de repatriación está diseñada para alentar a las multinacionales a devolver las ganancias en el extranjero a los Estados Unidos ofreciéndoles una tasa de impuestos de EE. Otorga a las multinacionales participantes grandes exenciones fiscales (especialmente a aquellas que han desplazado agresivamente sus beneficios hacia el extranjero) y aumenta los déficits a largo plazo, como se explica a continuación. Debido a que pierde ingresos, no se puede utilizar para financiar inversiones en infraestructura o cualquier otra cosa.

La exención del impuesto de repatriación promulgada en 2004 no produjo ninguno de los beneficios económicos prometidos, como impulsar el empleo o la inversión interna, según una amplia gama de estudios independientes realizados por economistas asociados con la Oficina Nacional de Investigación Económica, el Servicio de Investigación del Congreso, el Departamento del Tesoro y otros analistas.

La promulgación de una segunda exención del impuesto de repatriación aumentaría los ingresos durante el período de vacaciones, ya que las empresas se apresuraron a aprovechar la baja tasa temporal, pero sangraría los ingresos a partir de entonces. Vacaciones de dos años a una tasa de impuestos de 5.el 74 por ciento perdería 9 96 mil millones en 11 años, calculó JCT en 2014 (ver Figura 2). Como explicó JCT, la principal razón de la pérdida de ingresos a lo largo del tiempo es que un segundo feriado alentaría a las empresas a trasladar más beneficios e inversiones al extranjero en previsión de más feriados fiscales, evitando así los impuestos mientras tanto.

Debido a que una exención de impuestos de repatriación pierde ingresos, las afirmaciones de que puede pagar la infraestructura son erróneas. Los senadores Rand Paul (R-KY) y Barbara Boxer (D-CA) propusieron en 2015 una exención de impuestos de repatriación a una tasa del 6.5 por ciento que, según ellos, podría ayudar a financiar la inversión en infraestructura. Pero JCT estima que su propuesta perdería 1 118 mil millones en diez años, por lo que no podría financiar el gasto en infraestructura.

Diferencias clave Entre un Impuesto de Transición y unas Vacaciones de Repatriación

1. Un impuesto de transición es obligatorio y aumenta los ingresos; una exención del impuesto de repatriación es opcional y pierde ingresos. Como se señaló, el impuesto de transición propuesto por el Presidente recaudaría 2 299 mil millones durante 2016-2025. Debido a que los ingresos dejan de fluir después del período de transición, tiene sentido usarlos para inversiones de infraestructura de una sola vez, como propone el Presidente. Por el contrario, las vacaciones de repatriación reducen los ingresos con el tiempo.

2. Un impuesto de transición es parte de la reforma del impuesto de sociedades que puede diseñarse para reducir o eliminar los incentivos para transferir beneficios e inversiones al extranjero; una exención del impuesto de repatriación aumenta esos incentivos. Un impuesto de transición se combinaría con reformas del impuesto de sociedades que podrían diseñarse para reducir o eliminar el incentivo para que las empresas trasladen sus beneficios al extranjero. El Presidente, por ejemplo, ha propuesto un impuesto mínimo del 19 por ciento sobre las ganancias futuras en el extranjero, para que las multinacionales ya no puedan diferir los impuestos sobre sus ganancias en el extranjero hasta que decidan repatriarlas. Por el contrario, una exención fiscal de repatriación es una reducción fiscal independiente que carece de tales reformas; alentaría firmemente a las empresas a trasladar sus beneficios e inversiones al extranjero en años posteriores en previsión de otra exención fiscal.

3. Un impuesto de transición podría traer otros beneficios como parte de la reforma del impuesto de sociedades. A diferencia de una exención del impuesto de repatriación, que se ha demostrado que no proporciona ninguno de los beneficios económicos prometidos, un impuesto de transición podría generar beneficios económicos si se utiliza para inversiones únicas, como infraestructura, o para reducir el déficit.

El enfoque más responsable desde el punto de vista fiscal sería la reforma del impuesto de sociedades para reducir los déficits. Pero incluso un paquete de reformas que sea neutral en ingresos debería cumplir con el estándar de neutralidad en ingresos a largo plazo, así como en la ventana presupuestaria inicial de diez años. De lo contrario, los responsables de la formulación de políticas podrían utilizar trucos de sincronización para elaborar un paquete de reforma tributaria corporativa que sea neutral en cuanto a ingresos durante los primeros diez años, pero que aumente los déficits y la deuda después de eso.

Repatriación considerada independiente

Una «repatriación considerada independiente» es en muchos sentidos un híbrido entre unas vacaciones de repatriación y un impuesto de transición. Al igual que un impuesto de transición, sería obligatorio y consideraría que las ganancias en el extranjero han sido repatriadas y sujetas a impuestos estadounidenses. A diferencia de un impuesto de transición, sería una medida independiente no acompañada de una reforma permanente del sistema tributario internacional. La forma en que una repatriación considerada independiente repercutiría en los ingresos y en la evasión de impuestos dependería de la tasa.

• Si la tasa de repatriación considerada es baja, funcionaría más como una exención de impuestos de repatriación. Imagínese si se fijara una tasa de repatriación estimada en la tasa del 5,25 por ciento ofrecida bajo el feriado de impuestos de repatriación de 2004. A pesar de que las empresas tendrían que tratar todos sus beneficios en el extranjero como si hubieran sido repatriados y estuvieran sujetos al impuesto, debido a que la tasa es tan baja, es probable que opten por repatriar la mayoría de sus beneficios, incluso si el impuesto se estructurara como un «feriado voluntario».»

  Al igual que una exención de impuestos de repatriación, una supuesta repatriación generaría ingresos únicos. Pero los ingresos se perderían en algunas de las ganancias repatriadas a la baja tasa del 5,25 por ciento que de otro modo se habrían repatriado con el tiempo a la tasa legal normal del 35 por ciento. Una repatriación estimada a una tasa baja también alentaría a las multinacionales a esperar que las repatriaciones estimadas o las vacaciones fiscales futuras se fijen a una tasa igualmente baja. Por lo tanto, también como una exención de impuestos de repatriación, una repatriación considerada a una tasa baja alentaría a las multinacionales a trasladar más ganancias al extranjero en el futuro (porque las haría más seguras de que cualquier impuesto eventual de los Estados Unidos sobre esas ganancias sería mucho menor que el 35 por ciento). Esto desangraría aún más los ingresos futuros.

• Si la tasa de repatriación considerada se establece alta (cerca de la tasa legal del 35 por ciento), funcionaría más como un impuesto de transición. Por ejemplo, considere una tasa de repatriación estimada en o muy cerca de la tasa legal del 35 por ciento. La tasa más alta generaría más ingresos iniciales de la repatriación prevista. Además, en la medida en que algunas de las ganancias consideradas repatriadas se habrían repatriado voluntariamente con el tiempo a la tasa habitual del 35 por ciento, la pérdida de ingresos en esas repatriaciones futuras sería menor. Finalmente, la tasa más alta podría alterar las expectativas de las multinacionales sobre la tasa que eventualmente enfrentarán en cualquier beneficio futuro en el extranjero, podría reducir sus expectativas de que los legisladores les ofrezcan futuras vacaciones fiscales o repatriaciones a tasas impositivas mucho más bajas. Por lo tanto, esto podría incluso reducir su incentivo para transferir beneficios al extranjero y aumentar los ingresos futuros.
• Si la tasa de repatriación estimada se establece entre estos dos extremos, es difícil predecir con precisión cómo responderían las multinacionales. Cualquier tasa de «repatriación supuesta» debe fijarse lo más cerca posible de la tasa legal del 35 por ciento, al menos lo suficientemente alta como para evitar dar a las multinacionales aún más razones para trasladar las ganancias futuras al extranjero. De lo contrario, actuaría efectivamente como una exención fiscal de repatriación, empeoraría la evasión fiscal y perdería ingresos en años posteriores. Al igual que con un impuesto de transición, cualquier ingreso que se produzca una sola vez de una repatriación considerada «independiente» debe dedicarse a inversiones únicas o a la reducción del déficit, y no debe combinarse con propuestas que tengan costos duraderos.