1914-1945: ASCENSION ET CHUTE
1945-1975: TRIOMPHE PARTIEL ET TROMPEUR
1975-2004: TRIOMPHE GÉNÉRAL MAIS TIMIDE
BIBLIOGRAPHIE

La démocratie parlementaire est un système politique dans lequel le pouvoir législatif et un véritable contrôle du pouvoir exécutif reposent sur un organe représentatif, constitué par des élections auxquelles une large majorité de la population d’une nation est censée participer de manière libre et égale.

Pour la démocratie parlementaire définie comme telle, le XXe siècle en Europe a été une période remplie de paradoxes. La démocratisation en profondeur des régimes parlementaires du XIXe siècle – et donc la naissance de la démocratie parlementaire au vrai sens du terme — après la Première Guerre mondiale a été confrontée dès le début à des modèles de démocratisation alternatifs et antiparlementaires, qui ont mis fin au gouvernement parlementaire et à la démocratie dans de grandes parties de l’Europe entre les années 1920 et les années 1940. La démocratie parlementaire a repris de l’importance après la Seconde Guerre mondiale en Europe occidentale, dans les années 1970 en Europe du Sud, et après 1989 en Russie et en Europe de l’Est. Néanmoins, si ces régimes parlementaires de la seconde moitié du XXe siècle étaient plus démocratiques que leurs prédécesseurs du XIXe siècle, ils étaient en même temps moins parlementaires. Le rôle des organes élus dans le système politique a été éclipsé par celui des groupes corporatifs, des partis politiques et du pouvoir exécutif.

1914-1945: MONTÉE ET CHUTE

La démocratisation politique qui avait caractérisé les dernières décennies du XIXe siècle et les premières décennies du XXe a été accélérée par l’expérience de la Première Guerre mondiale. Dans les pays victorieux et vaincus — et dans les nouvelles nations issues de l’Empire des Habsbourg — de nouveaux systèmes électoraux ont vu le jour, basés sur le suffrage universel masculin. Le suffrage féminin, jusqu’à la Première Guerre mondiale obtenu uniquement en Finlande (1906), en Norvège (1913) et au Danemark (1915), a été introduit peu après dans divers pays au niveau législatif national (Allemagne et Autriche, 1918; Pays-Bas, 1919; Hongrie, 1920; Royaume-Uni, partiellement en 1918 et entièrement en 1928). En outre, de nombreux pays ont remplacé l’ancienne règle de la majorité par une forme de représentation proportionnelle, considérée comme garantissant un reflet plus authentique de la population au parlement. Le règlement le plus radical a été trouvé aux Pays-Bas en 1917, où l’introduction de la représentation proportionnelle allait de pair avec la création d’une circonscription électorale unique couvrant l’ensemble du pays. En Allemagne, où le suffrage universel masculin existe depuis 1867, il n’a pas seulement été étendu aux femmes et affiné par l’introduction de la représentation proportionnelle, il est également devenu un instrument véritablement démocratique par l’introduction du principe de responsabilité ministérielle. La transformation de l’empire wilhelminien en République de Weimar est donc apparue comme la preuve la plus frappante du triomphe de la démocratie parlementaire.

Et pourtant, cette victoire de la démocratie parlementaire n’était qu’apparente, car l’antiparlementarisme strident de la fin du XIXe siècle n’a pas été mis à mal par la Première Guerre mondiale. Au contraire, la conscience démocratique renforcée de larges groupes de la population était dirigée contre l’élitisme et la complaisance des classes dirigeantes parlementaires. De plus, l’extension soudaine du suffrage — et donc l’arrivée de grands groupes de parlementaires inexpérimentés — semblait renforcer l’image préexistante des parlements comme des « clubs de débat » impuissants. »

Seulement en Russie, un modèle de démocratisation soviétique non parlementaire a été suivi avec succès, mais l’attrait de cette alternative communiste était évident sur tout le continent. Néanmoins, l’intégration de la plupart des partis sociaux-démocrates dans le système parlementaire a rendu l’antiparlementarisme de gauche plutôt marginal. Une menace beaucoup plus palpable pour la démocratie parlementaire venait des alternatives de droite, prêchant une organisation corporative de la société, un leadership fort et une homogénéisation de la nation. La première véritable mise en œuvre de cette alternative de droite à la démocratie parlementaire fut l’expérience fasciste en Italie, où le suffrage universel masculin avait été introduit en 1919. Après la Marche sur Rome en 1922, le dirigeant fasciste Benito Mussolini a progressivement transformé le parlement en un organisme impuissant et antidémocratique, avant de l’abolir complètement en 1938 et de le remplacer par une Assemblée de Corporations.

Entre 1920 et 1939, les institutions parlementaires ont connu une évolution similaire dans quatorze autres États, principalement en Europe centrale, orientale et méridionale — les parties du Continent où les traditions parlementaires n’avaient été installées que récemment. Dans la plupart de ces pays, la démocratie parlementaire n’a pas été remplacée par un fascisme moderne de masse, mais plutôt par des formes réactionnaires d’autoritarisme. Il est frappant de constater que dans certains de ces pays, les institutions parlementaires nouvellement créées se sont délibérément marginalisées. Ce fut le cas, par exemple, en Hongrie, où le premier parlement monocaméral démocratiquement élu était principalement composé de forces contre-révolutionnaires. Il a immédiatement réinstallé la monarchie hongroise et a donné au régent temporaire Miklos Horthy le droit d’annuler complètement le parlement (1920). Sous la plupart de ces régimes autoritaires, les institutions représentatives n’étaient pas abolies mais étaient plutôt éclipsées par des structures autoritaires et / ou corporatives plus puissantes. Un exemple frappant a été donné par la Roumanie, où en 1938, le roi Carol II a réduit l’institution parlementaire à un simple organe décoratif, privé de toutes ses fonctions législatives et de contrôle. Un sort similaire a frappé les Cortes d’Espagne après l’arrivée au pouvoir de Francisco Franco en 1938.

Le licenciement le plus radical des institutions parlementaires a eu lieu en Allemagne, où le Parti national-socialiste a pris le pouvoir en janvier 1933. Même si les apparences démocratiques ont été maintenues lors de cette prise de pouvoir, les institutions parlementaires ont été mises de côté dès le début du régime nazi. Après l’incendie du Reichstag — infligé secrètement par les dirigeants nazis eux—mêmes – tous les députés non nazis ont été expulsés et aucune nouvelle élection législative n’a eu lieu en Allemagne jusqu’à la fin du régime nazi.

Si les institutions parlementaires étaient pleinement maintenues dans les pays d’Europe du Nord et de l’Ouest, elles ne se sont pas heurtées à la menace des sentiments antiparlementaires. Tout au long des années 1930, des appels en faveur d’un renforcement du pouvoir exécutif ont été lancés à la fois par des élites influentes et par de larges pans de l’opinion publique. Si des mesures structurelles en ce sens n’ont été prises dans aucun de ces pays, en pratique, les gouvernements ont renforcé leur position en exigeant des pouvoirs illimités temporaires du Parlement (comme en Belgique en 1934) ou en recourant à un style de règne technocratique et non partisan.

Les parlements d’Europe du Nord et de l’Ouest ont perdu le pouvoir non seulement au profit des organes exécutifs, mais aussi des organes corporatifs nouvellement créés, auxquels l’organisation socio-économique de la société était de plus en plus confiée. L’évolution vers une économie planifiée, propagée surtout par les dirigeants socialistes (Henri de Man en Belgique, Gunnar Myrdal et Per Albin Hansson en Suède, Léon Blum en France), impliquait un affaiblissement structurel des institutions parlementaires.

En réponse à ces évolutions, les parlements d’Europe de l’Ouest et du Nord ont tenté de se transformer pour tenter d’améliorer leur efficacité politique. Des mesures ont été prises pour limiter la durée des discours parlementaires, les règles parlementaires ont été rendues plus sévères (surtout après quelques affrontements violents survenus au cours des années 1930 dans plusieurs de ces pays), et les sessions plénières ont perdu de plus en plus de leur importance au profit des travaux des commissions spécialisées, car elles ont été créées dans plusieurs pays après la Première Guerre mondiale. De plus, l’existence de groupes ou de factions parlementaires durables, chacun représentant des partis politiques, a été officiellement (bien que progressivement) reconnue au cours de cette période, et les députés ont de plus en plus adhéré aux directives de leurs partis. À travers toutes ces évolutions, les parlements se sont de plus en plus éloignés de leurs racines libérales du XIXe siècle, selon lesquelles ils étaient considérés comme des institutions autonomes dans lesquelles des représentants indépendants délibéraient librement pour promouvoir le bien public. Si ces mesures visaient à adapter les institutions parlementaires à l’ère de la démocratie de masse, elles n’étaient pas en mesure de dissiper les sentiments antiparlementaires au sein de l’opinion publique. Au contraire, l’influence croissante des partis politiques — une évolution déjà bien entamée à la fin du XIXe siècle — est une raison de plus de rejeter les institutions parlementaires.

1945-1975: UN TRIOMPHE PARTIEL ET TROMPEUR

Pendant la Seconde Guerre mondiale, les institutions parlementaires ont été abolies dans tous les pays occupés par les armées des Puissances de l’Axe, de sorte qu’elles n’ont survécu qu’au Royaume-Uni, en Irlande, en Suisse, en Suède et en Islande (ainsi que les parlements impuissants de l’Espagne autoritaire et du Portugal). Si le parlementarisme en Europe occidentale s’est donc effondré sous la pression militaire extérieure, la manière relativement douce dont cela s’est produit trahissait le profond discrédit dans lequel les institutions parlementaires étaient tombées. Même dans les pays aux traditions parlementaires profondément enracinées, de larges segments de l’opinion publique ont accueilli la disparition des institutions parlementaires comme une opportunité de régénération nationale, tout en conservant une certaine distance avec l’Allemagne nazie. Ce sentiment a permis le succès du pétainisme en France et de l’Union néerlandaise (Nederlandse Unie) et de la Reine Wilhelmine aux Pays-Bas, ainsi que la large sympathie que le roi Léopold III de Belgique a suscitée dans son conflit avec le gouvernement démocratique qui avait décidé de poursuivre la lutte aux côtés des Puissances alliées. Ce n’est qu’au cours de la seconde moitié de la Seconde Guerre mondiale — lorsque la défaite finale des puissances de l’Axe est en vue — qu’une appréciation positive des institutions parlementaires s’est généralisée dans toute l’Europe.

Après la Seconde Guerre mondiale, les institutions d’avant-guerre ont été restaurées presque intactes dans les pays d’Europe occidentale, avec leur personnel politique d’avant-guerre. Les tentatives de réforme fondamentale de ces institutions en renforçant le pouvoir de l’exécutif et en affaiblissant celui des partis politiques (par exemple, les tentatives du général de Gaulle en France, de Winston Churchill au Royaume-Uni et du Nederlandse Volksbeweging aux Pays-Bas) ont échoué. Ce n’est qu’en Allemagne de l’Ouest, où l’expérience de la République de Weimar a servi d’exemple négatif, que des innovations constitutionnelles ont été introduites en 1949 afin d’empêcher l’instabilité parlementaire de discréditer les institutions démocratiques. Les gouvernements ne devaient être renversés que lorsque des coalitions alternatives pouvaient être créées (mouvement constructif de méfiance) et que la position du chancelier était renforcée. Avec la forte figure de Konrad Adenauer incarnant ce système constitutionnel, l’Allemagne de l’Ouest a rapidement évolué pour devenir une démocratie stable. La différence avec l’autre pays principal à l’héritage fasciste, l’Italie, était importante. Selon la constitution italienne de 1948, les présidents étaient élus par le parlement, qui restait l’institution politique la plus cruciale du pays. Dans l’autre pays d’Europe occidentale longtemps célèbre pour son instabilité politique, la France, le rôle du parlement a été fortement réduit en 1958, lorsque de Gaulle a réussi à adopter sa nouvelle constitution, qui a donné naissance à la VE République.

Le consensus antifasciste après la Seconde Guerre mondiale a non seulement garanti la poursuite de l’existence des institutions parlementaires, mais il a également contribué à leur démocratisation rapide. Le plus notable à cet égard est l’extension du vote aux femmes dans certains pays à forte tradition parlementaire (France, 1944 ; Belgique, 1948). Au Royaume-Uni, en outre, l’ancien principe du vote multiple pour certaines catégories (les diplômés d’Oxford et de Cambridge, par exemple, devaient voter à la fois pour un représentant géographique et pour un représentant de leur université) a été aboli en 1948. Une autre façon de démocratiser les institutions parlementaires, l’abolition des « Premières Chambres  » aristocratiques (Sénat, Chambre des Lords), a été préconisée dans de nombreux pays mais n’a été adoptée que dans très peu de pays (Danemark, 1953; Grèce depuis 1830). Le bicaméralisme est resté la norme.

Dans les pays libérés par l’Union soviétique, l’espoir de fonder des institutions parlementaires sur une base radicalement démocratique s’est manifesté dans les années immédiatement après la guerre, lorsque des « démocraties populaires » ont été installées, dans lesquelles les dirigeants communistes semblaient accepter les procédures électorales. À partir de la fin de 1946, cependant, le modèle stalinien totalitaire s’est imposé à ces pays, ne laissant aucune place à des institutions représentatives véritablement fonctionnelles. Dans ces circonstances de la guerre froide, les institutions parlementaires sont devenues plus que jamais des symboles de la liberté du monde capitaliste.

Malgré ce symbolisme, la démocratie parlementaire s’est éloignée de ses bases libérales dans les décennies qui ont suivi la Seconde Guerre mondiale. Dans toute l’Europe de l’ouest et du nord, la prévention et la gestion des conflits sociaux ont été confiées à des délibérations bilatérales entre les partenaires sociaux (syndicats de travailleurs et de patrons), renforçant ainsi la base corporative de l’État-providence et réduisant le rôle des parlements. L’emprise des partis politiques et des groupes d’intérêt sur la vie parlementaire s’est renforcée, transformant la démocratie libérale en ce qu’on a appelé la « démocratie consociationnelle », où les conflits politiques se règlent moins par le vote majoritaire que par des délibérations extraparlementaires entre les élites politiques de différents groupes idéologiques. De plus, le prestige des parlements nationaux a souffert de la perte de souveraineté des États-nations, d’une part au profit d’entités régionales, d’autre part au profit de nouvelles constructions transnationales. Ces évolutions n’ont cependant pas fondamentalement discrédité le modèle parlementaire en tant que tel. Dans la construction de ces entités infranationales et transnationales, la création d’organes représentatifs directement élus s’est avérée être des moments cruciaux et hautement symboliques. De manière significative, ces nouveaux parlements (par exemple, l’Europe, 1979; la Catalogne, 1980; la Flandre, Bruxelles et la Wallonie, 1994; l’Écosse, 1998) ont tous opté dès le départ pour le suffrage universel et pour l’unicaméralisme. Mais contrairement aux parlements infranationaux, le Parlement européen a éprouvé dès le départ des difficultés à se légitimer aux yeux de l’opinion publique. Cela semble indiquer que les parlements peuvent difficilement remplir leur fonction de représentation dans un contexte où il n’existe aucun sens national de la communauté.

1975-2004 : UN TRIOMPHE GÉNÉRAL MAIS EN DEMI-TEINTE

Malgré leur perte structurelle d’influence politique, le pouvoir symbolique des parlements est resté important. Cela a été prouvé dans les années 1970, lorsque les deux dictatures de droite restantes de l’avant-guerre ont été remplacées par une monarchie constitutionnelle (Espagne) et une république démocratique (Portugal). Dans les deux cas, un parlement librement élu (bicaméral en Espagne, monocaméral au Portugal) fonctionnait comme l’institution législative et représentative centrale. En Grèce aussi, la fin du régime des colonels en 1975 a annoncé le redémarrage de la démocratie parlementaire, avec un parlement monocaméral comme pierre angulaire.

La fin de la guerre froide au début des années 1990 semble sceller le triomphe final de la démocratie parlementaire. En effet, dans presque tous les pays anciennement communistes, des régimes ont été installés répondant aux critères formels des démocraties parlementaires (d’ailleurs en Finlande, le « système d’urgence » présidentiel a été abandonné en 2000 au profit d’un régime plus véritablement parlementaire après la disparition de la menace soviétique). Leur fonctionnement réel, cependant, est resté très éloigné de l’idéal de la démocratie parlementaire du XIXe et du début du XXe siècle. Cet idéal semblait moins menacé par le spectre de la dictature (bien que les régimes présidentiels en Russie et en Biélorussie en soient très proches) que par le manque d’enthousiasme de l’électorat. En effet, à maintes reprises, les résultats aux élections dans ces nouvelles démocraties se sont révélés décevants. L’incapacité répétée d’atteindre le quorum nécessaire pour des élections présidentielles valides en Serbie entre 2002 et 2004 peut être considérée comme l’illustration la plus extrême de cette caractéristique plus générale.

L’expérience de l’Europe de l’Est des années 1990 semble ainsi révéler de manière très significative et condensée le paradoxe central qui a caractérisé l’histoire de la démocratie parlementaire en Europe tout au long du XXe siècle. D’une part, les institutions parlementaires à large base démocratique ont toujours été considérées comme des remparts nécessaires contre la tyrannie et la guerre (civile), qui ont rendu leur existence de plus en plus incontestée — même les partis d’extrême droite à la fin du XXe siècle se sont prononcés en faveur des institutions parlementaires. D’autre part, la conscience que les institutions parlementaires ne sont pas des outils satisfaisants pour faire face à la complexité de la société moderne n’a fait que s’accroître. L’incrédulité dans l’efficacité de la politique parlementaire, la suspicion persistante sur la complaisance des élites politiques et l’autonomie croissante des électeurs vis-à-vis de leurs partis ont provoqué de faibles taux de participation dans presque tous les pays européens. Les réactions des élites politiques à cette évolution ont été diverses. Le vote obligatoire en tant que stratégie visant à renforcer la participation des citoyens à la vie politique a été vivement débattu, mais n’a que rarement été introduit. Alors que la Grèce a adopté ce système dans sa constitution de 1975, les Pays-Bas et l’Autriche ont abrogé leur longue tradition de vote obligatoire. En Belgique et au Luxembourg, où le vote a été rendu obligatoire en 1919, le système existe toujours mais est sévèrement attaqué. Selon ses opposants, il garantit des taux de participation élevés aux élections, mais cela n’implique pas nécessairement une conscience politique. Au contraire, ces opposants considèrent le vote obligatoire comme l’une des causes de l’énorme succès du populisme de droite dans la partie néerlandophone de la Belgique, car il donnerait une voix politique aux sentiments antipolitiques.

L’introduction des référendums comme outils législatifs est une autre stratégie préconisée par de nombreux acteurs et commentateurs politiques, principalement libéraux, qui souhaitaient renforcer l’implication des citoyens dans la politique. En dehors de la Suisse, cependant, les formes véritablement contraignantes de référendum n’ont jusqu’à présent jamais été consacrées constitutionnellement. La résistance contre elle a été inspirée par la crainte que la consultation directe et contraignante du peuple ne sape fondamentalement les fondements de la démocratie représentative et ouvre la porte à une manipulation populiste du peuple. Dans ce contexte, l’utilisation de plébiscites par Charles de Gaulle — bien qu’elle—même ne repose pas sur des référendums contraignants – a souvent été invoquée comme un excès à éviter. Malgré ces objections, l’organisation de référendums non contraignants au niveau national est devenue une pratique relativement courante dans plusieurs pays. Aux Pays-Bas, par exemple, le référendum correctif non contraignant (référendum sur la validité des lois votées au parlement) est devenu un outil juridique de la politique nationale en 2002. Même lorsque les consultations populaires n’entraient pas dans le cadre juridique ou constitutionnel, les citoyens gagnaient de plus en plus de moyens pour exprimer leur opinion sur des sujets politiques spécifiques par le biais de sondages d’opinion dans les médias. Tout en mobilisant la conscience politique des citoyens, cette évolution a encore réduit l’autonomie des parlements nationaux. Encore moins qu’au début du XXe siècle, les parlements nationaux du début du XXIe siècle sont le centre de gravité de la vie politique en Europe. Dans la mesure où les démocraties européennes méritent encore l’adjectif parlementaire, c’est surtout au niveau nominal et symbolique.

Voir Aussicitoyenneté; Parlement européen.

BIBLIOGRAPHIE

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Marnix Beyen