Deux propositions visant à traiter l’important stock de bénéfices offshore des multinationales — un impôt transitoire sur ces bénéfices et un congé fiscal de rapatriement — peuvent sembler similaires à première vue, mais sont opposées à bien des égards. Une taxe de transition est une politique saine qui augmenterait les revenus des investissements dans les infrastructures ou d’autres utilisations; un congé de rapatriement est une réduction d’impôt qui perd des revenus et ne peut donc rien payer. Une troisième proposition, un  » rapatriement réputé », pourrait ressembler à une taxe de transition ou à un congé fiscal de rapatriement, selon le taux d’imposition. Les trois types de propositions sont parfois appelés « taxes de rapatriement », mais il est important de les distinguer en raison de leurs effets très différents sur les revenus et les incitations des multinationales à transférer leurs bénéfices à l’étranger. (Voir Figure 1.)

Les multinationales basées aux États-Unis ne paient pas d’impôt américain sur leurs bénéfices à l’étranger tant que les bénéfices ne sont pas « rapatriés » aux États-Unis. En conséquence, de nombreuses entreprises utilisent des manœuvres comptables pour déclarer autant de leurs bénéfices que possible à l’étranger afin d’éviter les impôts américains. Les multinationales ont environ 2,6 billions de dollars de bénéfices enregistrés à l’étranger, estime le Comité mixte sur la fiscalité (JCT). Un impôt de transition et un congé fiscal de rapatriement tentent tous deux de gérer ces bénéfices offshore — mais de manière très différente.

Accentuant la confusion, plusieurs propositions ont prétendu lier chacune de ces approches à la stimulation des investissements dans les infrastructures américaines. Mais alors qu’une taxe de transition peut payer un tel investissement supplémentaire, un congé de rapatriement ne peut pas. Comme l’a déclaré le président du Comité des finances du Sénat, Orrin Hatch (R-UT), « Les propositions de congés fiscaux conçues pour payer sonnent bien jusqu’à ce que vous regardiez les détails. Dire que vous allez utiliser quelque chose qui perd de l’argent pour payer n’importe quoi est tout simplement faux. Par conséquent, dire que vous allez l’utiliser pour payer l’infrastructure n’est qu’une mauvaise politique, tout simplement. »

De même, le directeur du Conseil économique national de la Maison Blanche, Jeff Zients, a déclaré que l’Administration n’était « pas favorable à un congé de rapatriement volontaire. . . . Cela coûte beaucoup d’argent  » et a souligné que la proposition de l’administration d’une taxe de transition « est très différente d’un congé de rapatriement, ce que nous pensons être une mauvaise politique. »

Impôt de transition

Toute réforme de l’impôt sur les sociétés qui modifie le traitement fiscal des bénéfices étrangers futurs comprendra probablement un impôt de transition unique sur les bénéfices étrangers existants dans le cadre du passage au nouveau système fiscal. Une taxe transitoire ou un « droit de péage » permettrait de nettoyer l’ardoise des obligations fiscales existantes. Une telle taxe serait obligatoire : les multinationales devraient payer des impôts américains sur les bénéfices étrangers existants, qu’elles les rapatrient ou non. Pour ce faire, les impôts de transition considéreraient que tous les bénéfices étrangers ont été rapatriés et seraient donc soumis au taux d’impôt de transition. (La plupart des propositions permettraient aux entreprises de payer la taxe sur une période de plusieurs années.) Les bénéfices futurs réalisés à l’étranger seraient alors imposés en vertu des nouvelles règles convenues dans le cadre de la réforme fiscale.

Une taxe transitoire générerait des revenus ponctuels qui pourraient aider à financer des investissements dans les infrastructures ou à réduire les déficits. Par exemple, le budget du président propose une taxe transitoire obligatoire de 14% sur les bénéfices offshore existants, qui permettrait de lever 299 milliards de dollars pour financer des investissements dans les infrastructures, dans le cadre de la transition vers un nouveau système fiscal international.

L’ancien président du Comité des voies et moyens, Dave Camp, a également inclus une taxe de transition dans sa proposition de réforme fiscale de 2014, à un taux maximum de 8,75% sur la plupart des bénéfices étrangers. Les sénateurs Rob Portman (R-OH) et Chuck Schumer (D-NY) ont également proposé en 2015 un cadre pour la réforme fiscale internationale et ont approuvé la vaste approche fiscale de transition dans les cadres du président Obama et du président Camp.

Étant donné que les recettes fiscales de transition seraient de nature ponctuelle, elles ne pouvaient pas contribuer à payer les réductions permanentes des taux des sociétés sur une base continue (ou fournir un financement permanent de l’infrastructure non plus). Par exemple, comme indiqué ci-dessus, la proposition de taxe de transition de 14% du président soulève 299 milliards de dollars. Comme le note le Cadre présidentiel pour la réforme de la fiscalité des entreprises, si ces revenus étaient couplés à des baisses de taux des entreprises:

un ensemble qui semble neutre en termes de revenus au cours des dix premières années perdrait environ 380 milliards de dollars au cours de la deuxième décennie, et encore plus par la suite. Pour cette raison, les recettes ponctuelles générées par la réforme de la fiscalité des entreprises devraient être assorties d’investissements ponctuels ou de réduction du déficit, comme le propose le cadre du président.

Congé fiscal de rapatriement

Un congé fiscal de rapatriement est conçu pour encourager les multinationales à restituer leurs bénéfices à l’étranger aux États-Unis en leur offrant un taux d’imposition américain temporaire et fortement réduit sur ces bénéfices. Il accorde aux multinationales participantes de très importants allégements fiscaux (en particulier à celles qui ont déplacé leurs bénéfices de manière agressive à l’étranger) et augmente les déficits à long terme, comme expliqué ci-dessous. Parce qu’il perd des revenus, il ne peut pas être utilisé pour financer des investissements dans les infrastructures ou quoi que ce soit d’autre.

Selon un large éventail d’études indépendantes menées par des économistes associés au National Bureau for Economic Research, au Congressional Research Service, au Département du Trésor et à d’autres analystes, le congé fiscal de rapatriement instauré en 2004 n’a produit aucun des avantages économiques promis, tels que la création d’emplois ou l’investissement intérieur.

La mise en place d’un deuxième congé fiscal de rapatriement augmenterait les revenus pendant la période des vacances, les entreprises se précipitant pour profiter du taux bas temporaire, mais réduirait les revenus par la suite. Un congé de deux ans à un taux d’imposition de 5.74% perdraient 96 milliards de dollars sur 11 ans, selon les estimations de JCT en 2014 (voir Figure 2). Comme l’a expliqué JCT, la principale raison de la perte de revenus au fil du temps est qu’un deuxième congé encouragerait les entreprises à transférer davantage de bénéfices et d’investissements à l’étranger en prévision d’autres congés fiscaux, évitant ainsi les impôts entre-temps.

Parce qu’un congé fiscal de rapatriement perd des revenus, les allégations selon lesquelles il peut payer pour l’infrastructure sont erronées. Les sénateurs Rand Paul (R-KY) et Barbara Boxer (D-CA) ont proposé en 2015 un congé fiscal de rapatriement à un taux de 6,5% qui, selon eux, pourrait aider à financer les investissements dans les infrastructures. Mais JCT estime que leur proposition perdrait 118 milliards de dollars sur dix ans, de sorte qu’elle ne pourrait pas financer les dépenses d’infrastructure.

Principales différences Entre une Taxe de Transition et un Congé de rapatriement

1. Une taxe de transition est obligatoire et augmente les revenus; un congé fiscal de rapatriement est facultatif et perd des revenus. Comme indiqué, la taxe transitoire proposée par le président rapporterait 299 milliards de dollars sur la période 2016-2025. Comme les recettes cessent d’affluer après la période de transition, il est logique de les utiliser pour des investissements ponctuels dans les infrastructures, comme le propose le président. Un congé de rapatriement, en revanche, réduit les revenus au fil du temps.

2. Un impôt transitoire fait partie de la réforme de l’impôt sur les sociétés qui peut être conçu pour réduire ou éliminer les incitations à transférer les bénéfices et les investissements à l’étranger; un congé fiscal de rapatriement augmente ces incitations. Une taxe transitoire serait couplée à des réformes de l’impôt sur les sociétés qui pourraient être conçues pour réduire ou éliminer l’incitation des entreprises à transférer leurs bénéfices à l’étranger. Le président, par exemple, a proposé un impôt minimum de 19% sur les futurs bénéfices offshore, afin que les multinationales ne puissent plus reporter l’impôt sur leurs bénéfices étrangers jusqu’à ce qu’elles choisissent de les rapatrier. En revanche, un congé fiscal de rapatriement est une réduction d’impôt autonome qui n’a pas de telles réformes; cela encouragerait fortement les entreprises à transférer leurs bénéfices et leurs investissements à l’étranger au cours des années suivantes en prévision d’un autre congé fiscal.

3. Une taxe transitoire pourrait apporter d’autres avantages dans le cadre de la réforme de l’impôt sur les sociétés. Contrairement à un congé fiscal de rapatriement, dont il a été démontré qu’il n’apportait aucun des avantages économiques promis, un impôt de transition pourrait générer des avantages économiques s’il était utilisé pour des investissements ponctuels, tels que les infrastructures, ou pour réduire le déficit.

L’approche la plus responsable sur le plan fiscal consisterait à réformer l’impôt des sociétés pour réduire les déficits. Mais même un ensemble de réformes neutres en termes de recettes devrait respecter la norme de neutralité des recettes à long terme ainsi que dans la fenêtre budgétaire initiale de dix ans. Sinon, les décideurs pourraient utiliser des gadgets de timing pour élaborer un ensemble de réformes de l’impôt sur les sociétés qui soit neutre en termes de recettes au cours des dix premières années, mais qui gonfle les déficits et la dette par la suite.

Rapatriement réputé autonome

Un  » rapatriement réputé autonome » est à bien des égards un hybride entre un congé de rapatriement et une taxe de transition. Comme un impôt transitoire, il serait obligatoire et considérerait les bénéfices à l’étranger comme ayant été rapatriés et soumis à l’impôt américain. Contrairement à une taxe transitoire, il s’agirait d’une mesure autonome non couplée à une réforme permanente du système fiscal international. L’incidence d’un rapatriement présumé autonome sur les revenus et l’évitement fiscal dépendrait du taux.

• Si le taux de rapatriement réputé est bas, cela ressemblerait davantage à un congé fiscal de rapatriement. Imaginez si un taux de rapatriement réputé était fixé au taux de 5,25 % offert dans le cadre du congé fiscal de rapatriement de 2004. Même si les entreprises seraient tenues de traiter tous leurs bénéfices offshore comme ayant été rapatriés et soumis à l’impôt, parce que le taux est si bas, elles choisiraient probablement de rapatrier la plupart de leurs bénéfices même si l’impôt était plutôt structuré comme un « congé volontaire ». »

  Tout comme un congé fiscal de rapatriement, un rapatriement réputé générerait des revenus uniques. Mais les revenus seraient perdus sur une partie des bénéfices rapatriés au faible taux de 5,25% qui aurait autrement été rapatrié au fil du temps au taux légal normal de 35%. Un rapatriement réputé à un faible taux encouragerait également les multinationales à s’attendre à ce que les futurs rapatriements réputés ou exonérations fiscales soient fixés à un taux similaire. Ainsi, tout comme un congé fiscal de rapatriement, un rapatriement réputé à un taux bas encouragerait les multinationales à transférer davantage de bénéfices à l’étranger à l’avenir (car cela les rendrait plus confiantes que tout éventuel impôt américain sur ces bénéfices serait bien inférieur à 35%). Cela réduirait encore les revenus futurs.

• Si le taux de rapatriement réputé est élevé (proche du taux légal de 35%), cela ressemblerait davantage à une taxe de transition. Par exemple, considérez un taux de rapatriement réputé proche ou proche du taux légal de 35 %. Le taux plus élevé générerait plus de revenus initiaux provenant du rapatriement réputé. En outre, dans la mesure où une partie des bénéfices réputés avoir été rapatriés l’aurait été volontairement au fil du temps au taux habituel de 35 %, la perte de revenus sur ces futurs rapatriements serait moindre. Enfin, le taux plus élevé pourrait modifier les attentes des multinationales quant au taux auquel elles devront éventuellement faire face sur leurs futurs bénéfices offshore — cela pourrait réduire leurs attentes que les décideurs leur offrent de futurs congés fiscaux ou des rapatriements réputés à des taux d’imposition beaucoup plus bas. Cela pourrait donc même réduire leur incitation à transférer leurs bénéfices à l’étranger et renforcer les revenus futurs.
• Si le taux de rapatriement présumé est fixé entre ces deux extrêmes, il est difficile de prédire précisément comment les multinationales réagiraient. Tout taux de « rapatriement présumé » devrait être fixé aussi près que possible du taux légal de 35% — au moins suffisamment élevé pour éviter de donner aux multinationales encore plus de raisons de transférer leurs bénéfices futurs à l’étranger. Sinon, il agirait effectivement comme un congé fiscal de rapatriement, et aggraverait l’évasion fiscale et perdrait des revenus dans les années suivantes. Comme pour une taxe de transition, les recettes ponctuelles provenant d’un rapatriement réputé « autonome » devraient être consacrées à des investissements ponctuels ou à la réduction du déficit, et non à des propositions qui ont des coûts durables.