Ici, à Mischiefs of Faction, nous publions une série d’articles débattant des parties de la Constitution américaine qui ont le moins bien vieilli. Deux parties de la Constitution originale, rédigées en 1787, qui sont souvent critiquées par les experts et les politologues sont le Sénat et le Collège électoral. Il est facile de confondre les deux, mais je tiens ici à souligner qu’ils présentent des différences importantes et posent donc des défis distincts pour s’adapter au monde moderne.

Le Collège électoral est un engin constitutionnel étrange et rapiécé. Mais cela représente une menace à long terme plus petite pour la démocratie américaine que le Sénat, car les problèmes sont moins graves et il existe des moyens plausibles de les résoudre. En revanche, le Sénat sape les principes d’une représentation démocratique égale et nous n’avons aucun moyen viable de régler la plupart de ces problèmes dans notre cadre constitutionnel.

À première vue, ces institutions semblent présenter des similitudes. Ce sont toutes deux des institutions étatiques, reflétant l’importance politique plus grande des États, une population moins mobile et un niveau d’intégration économique interétatique plus faible dans les années 1780. Elles permettent également aux États d’utiliser leur pouvoir politique sur une base gagnante, contrairement à la Chambre des représentants.

Comme le Collège électoral fonctionne maintenant – sauf dans le Maine et le Nebraska où certains votes électoraux sont attribués par district de la Chambre — le candidat qui remporte la pluralité des votes populaires d’un État reçoit tous ses votes électoraux. La représentation sénatoriale d’un État est déterminée par deux élections au suffrage universel, maintenant par vote populaire, mais avant 1913 par les législatures des États.

Mais c’est là que les similitudes s’arrêtent. Ils ne profitent pas aux mêmes États. Ce ne sont pas des menaces aussi graves pour la représentation démocratique à l’avenir. Et ils ne sont pas aussi difficiles à réformer.

Le Collège électoral

La première chose à savoir sur le Collège électoral est que, tel qu’il a été conçu à l’origine, ce fut un désastre. Cela a très vite cessé de fonctionner. Le Collège électoral tel qu’écrit en 1787 supposait que les candidats à la présidence et à la vice-présidence ne se présenteraient pas ensemble sur des billets de parti. Selon les règles initiales, il n’y a qu’un seul vote du Collège électoral, dans lequel chaque électeur obtient deux bulletins de vote, et le vainqueur de la deuxième place devient vice-président.

Lors de la première élection contestée en Amérique en 1796, pour succéder à George Washington, les problèmes devinrent évidents. Pour faire court, le Parti démocrate-républicain a nommé Thomas Jefferson à la présidence et Aaron Burr à la vice-présidence et le Parti fédéraliste a nommé John Adams à la présidence et Thomas Pinckney à la vice-présidence. Dans ce système, si tous les électeurs du parti gagnant votaient pour les deux candidats sur son ticket, ces candidats seraient à égalité, envoyant la décision à la Chambre des représentants.

En 1796, un nombre important d’électeurs de Jefferson et d’Adams ont voté pour divers autres candidats avec leur deuxième tour de scrutin. En conséquence, Jefferson a obtenu le deuxième plus grand nombre de votes derrière Adams. Aucun des deux colistiers n’a été élu.

En 1800, Jefferson se présente à nouveau avec Burr, s’opposant à la candidature d’Adams à sa réélection. Cette fois, le Parti démocrate-républicain de Jefferson avait plus de partisans au Collège électoral, mais les électeurs démocrates-républicains ont tous voté pour Burr avec leur deuxième tour de scrutin, rejetant la décision à la Chambre des représentants. La Chambre, qui, comme spécifié dans la Constitution, vote par État, est tombée à un État de donner la majorité à Jefferson, les autres États votant pour la bavure ou les bulletins blancs parce que leurs représentants étaient également divisés. Ce n’est qu’au 36e tour de scrutin que plusieurs représentants fédéralistes du Maryland et du Vermont ont changé de vote, jetant leurs États à Jefferson, conduisant à son élection.

Ce système n’a tout simplement pas fonctionné. Le Collège électoral d’origine n’était pas seulement une mauvaise méthode de sélection d’un président et d’un vice-président. C’était bien pire que ça. Il ne pouvait pas faire de sélection du tout.

Le système que nous avons maintenant n’est pas celui qui était prévu par les auteurs de la Constitution de 1787. C’est ce système qui a échoué après avoir été corrigé par le 12e amendement, qui en 1804 a établi des bulletins de vote séparés pour le président et le vice-président, et aussi après que la méthode du gagnant-gagnant consistant à attribuer les votes électoraux d’un État s’est étendue à presque tous les États au milieu des années 1800 après avoir été initialement utilisée uniquement par la Pennsylvanie et le Maryland.

Pendant la majeure partie de l’histoire américaine, le Collège électoral a rarement compté. Les candidats à la présidence sont plus susceptibles de faire campagne et de s’adresser à des États proches (plus à ce sujet plus tard), mais la plupart du temps, cette stratégie finit par être inutile car le Collège électoral sélectionne le même gagnant que le vote populaire. Les exceptions sont 1824 (où des tiers ont lancé l’élection à la Chambre des représentants), 1877 (où le président Hayes aurait pu remporter la majorité du vote populaire sans la suppression généralisée du vote noir dans l’ancienne Confédération), 1888, 2000 et 2016. De toute évidence, ces deux derniers exemples occupent une place importante dans notre réflexion.

Le Sénat

Le Sénat a également subi diverses itérations. Ses membres ont été choisis pour des mandats de six ans par les législatures des États en vertu de la Constitution de 1787 et, depuis l’entrée en vigueur du 17e amendement en 1913, par élection directe. Cependant, la façon dont les sénateurs votent à la chambre a évolué au fil des ans, sans se conformer à un plan cohérent.

La plus grande aberration est le flibustier. Les auteurs de la Constitution originale avaient l’intention que les deux Chambres du Congrès votent à la majorité. James Madison le mentionne spécifiquement dans Federalist #22 et #52. Une motion de question précédente a été retirée du règlement du Sénat en 1806 dans le but de nettoyer les parties inutiles et inutilisées du règlement.

Bien que le règlement du Sénat pour forcer la fin du débat ait été supprimé en 1806 dans le but de nettoyer diverses parties inutilisées de son règlement, la chambre procédait toujours sur une base majoritaire dans les années 1800, les minorités pouvant parfois retarder les choses mais pas bloquer définitivement les projets de loi. En 1917, le Sénat adopta une  » règle de cloture  » en vertu de laquelle les deux tiers des sénateurs présents pouvaient mettre fin au débat. Seuls quelques projets de loi ont été bloqués par une minorité de sénateurs au milieu des décennies du XXe siècle, bien qu’il s’agisse principalement de lois cruciales sur les droits civils et la lutte contre le lynchage.

En 1975, le seuil de cloture a été abaissé aux trois cinquièmes de tous les sénateurs. Dans les décennies qui ont suivi, la prévalence des projets de loi et des nominations bloqués par des flibustiers a considérablement augmenté. Dans le même temps, le Congrès a créé plusieurs exceptions aux règles de filtrage, notamment les règles de « réconciliation » de plus en plus utilisées, qui permettent d’adopter des projets de loi affectant le budget à la majorité, et, au cours de la dernière décennie, l’abolition des exigences de supermajorité pour toutes les nominations présidentielles.

Le Sénat et le Collège électoral donnent des avantages à différentes parties du pays

En raison de leurs similitudes — ils sont tous deux des caractéristiques constitutionnelles inhabituelles, étatiques et génératrices de victoires – il est facile de supposer que le Sénat et le Collège électoral déforment tous les deux la représentation démocratique de manière similaire. Mais ce n’est pas le cas. Le Sénat donne un grand avantage aux électeurs des petits États, car chaque État reçoit un nombre égal de sénateurs.

Ainsi, les 39 millions de Californiens ont deux sénateurs à Washington, tandis que deux sénateurs représentent également des États comme le Wyoming (578 000 habitants), le Vermont (626 000 habitants) et l’Alaska (737 000 habitants). En 2013, le New York Times a souligné que les six sénateurs de Californie, du Texas et de New York représentaient le même nombre de personnes que les 62 sénateurs des 31 plus petits États. (La Floride a depuis dépassé New York pour être le troisième plus grand État, mais la tendance persiste.)

Les habitants des États surreprésentés ne sont pas les mêmes que ceux des États sous-représentés. Bien qu’il y ait quelques petits États sur les côtes (bonjour, Rhode Island et Delaware!), beaucoup plus de petits États sont à l’intérieur des terres et ruraux. Les côtes et leurs grandes villes ont tendance à se trouver dans de plus grands États. Cela signifie que les besoins économiques et d’infrastructure des villes sont moins représentés au Sénat.

La population américaine non blanche a tendance à être majoritairement dans les États de grande ou moyenne taille. Pour illustrer, les 10 plus grands États (selon les estimations du recensement de 2018) ont tous des pourcentages non triviaux d’électeurs non blancs, tandis que les 10 plus petits États sont principalement constitués d’États ruraux, majoritairement blancs.

10 plus grands états:

1. Californie
2. Texas
3. Floride
4. New York
5. Pennsylvanie

Illinois

6. Ohio
7. Géorgie
8. Caroline du Nord
9. Michigan

10 plus petits États:

1. Wyoming
2. Vermont
3. Alaska
4. Dakota du Nord
5. Dakota du Sud
6. Delaware
7. Rhode Island
8. Montana
9. Maine
10. New Hampshire

Bien que le Collège électoral soit également gagnant au niveau des États, la représentation de chaque État est beaucoup plus proportionnelle à la population. Les États reçoivent des voix électorales égales à leur nombre de membres de la Chambre plus deux sénateurs. Les sièges des chambres sont attribués aux États proportionnellement à la population. Seules les deux voix supplémentaires contribuent à la disproportion.

Lorsque les États ont beaucoup de sièges à la Chambre, les deux votes électoraux supplémentaires n’ont pas beaucoup d’effet sur leur part globale. Mais pour les petits États, les deux votes supplémentaires donnent un coup de pouce, le plus important étant dans les États qui n’ont que trois voix électorales (le nombre minimum), alors que dans une répartition strictement proportionnelle, ils en auraient moins. Pourtant, dans l’ensemble, ce coup de pouce aux petits États sur la stricte proportionnalité est beaucoup plus faible que l’égalité complète que les petits États obtiennent au Sénat.

Plutôt que les petits électeurs d’État, le Collège électoral donne une influence vraiment disproportionnée aux électeurs du côté gagnant dans les États proches, et moins d’influence aux électeurs du côté perdant dans les États proches et ceux dans les États où un parti domine. Évaluer quels électeurs ont un avantage dans le Collège électoral est similaire à évaluer un gerrymander. Dans les deux cas, vous regardez le résultat d’une série de districts « gagnants ». »Dans un gerrymander, les électeurs ont plus d’influence (et moins de votes gaspillés) s’ils gagnent un petit nombre de districts, tandis que leurs adversaires sont regroupés dans un petit nombre de districts où ils gagnent massivement. Au Collège électoral, les électeurs ont plus d’influence s’ils gagnent des États avec beaucoup de votes électoraux par de petites marges, tandis que leurs adversaires sont emballés dans des États où de nombreux votes sont gaspillés parce qu’ils gagnent par d’énormes marges.

Le Parti républicain a remporté le Collège électoral en 2000 et 2016, malgré la perte du vote populaire. Dans ces cas, les candidats républicains ont remporté des victoires étroites dans des États détenant beaucoup de votes électoraux. En 2000, George W. Bush a remporté la Floride, l’Ohio, le Tennessee, le New Hampshire et le Nevada par moins de quatre points — la Floride célèbre par seulement quelques centaines de voix. En 2016, Donald Trump a remporté la Floride, la Pennsylvanie, le Michigan et le Wisconsin avec moins de deux points, tandis qu’Hillary Clinton a remporté des majorités massives dans de grands États comme la Californie et New York (victoires de 30 et 22 points, respectivement). Le désavantage du Collège électoral des démocrates a été causé par la perte de justesse d’États avec beaucoup de votes électoraux et de marges importantes dans les États qu’ils ont remportés.

Mais ces circonstances sont apparues en raison des schémas électoraux très spécifiques de ces élections. Ils ne sont pas des signes d’un désavantage permanent pour les électeurs côtiers, urbains, non blancs, ou les électeurs libéraux en général, dans le Collège électoral. Il y aura probablement beaucoup de votes de ces groupes gaspillés en Californie dans un avenir prévisible. Cependant, si les démocrates pouvaient faire basculer la Floride, le trio Pennsylvanie-Michigan-Wisconsin ou l’Arizona dans des victoires étroites, l’efficacité de leur répartition des voix s’améliore considérablement. En 2012, par exemple, des victoires très étroites en Floride, en Ohio et en Virginie ont conduit Barack Obama à remporter un pourcentage beaucoup plus important du vote électoral que le vote populaire. Et, bien sûr, s’il y a un peu plus de réalignement régional et que les démocrates gagnent de justesse le Texas, ils pourraient potentiellement avoir un grand avantage sur le Collège électoral.

Parce que des changements relativement faibles dans l’emplacement de la force de vote des deux partis peuvent amener l’un ou l’autre parti à obtenir de meilleurs résultats au Collège électoral que le vote populaire, il est plus logique de penser que le Collège électoral introduit des changements aléatoires imprévisibles aux résultats des élections, plutôt que de favoriser systématiquement certains types d’électeurs. Ce n’est pas un bon système. Je ne conseillerais certainement à aucun pays qui conçoit sa constitution d’adopter un système comme celui-ci. Mais, compte tenu de la répartition des électeurs et des tendances actuelles, il est peu probable que certains types d’électeurs soient systématiquement avantagés par rapport à d’autres à l’avenir.

Notre problème du Sénat est plus difficile à résoudre

Le Sénat et le Collège électoral sont tous deux d’étranges reliques constitutionnelles, dont les problèmes seraient difficiles à résoudre. Mais la différence est que, pour le Collège électoral, il existe un plan viable pour guérir ses pathologies. À l’heure actuelle, 15 États avec 189 voix électorales ont adopté le Pacte National du Vote populaire (NPV), en vertu duquel les États fixent dans la loi de l’État une politique selon laquelle ils donneront tous leurs votes électoraux au vainqueur du vote populaire national. Le texte de la VAN dit qu’il entrera en vigueur si suffisamment d’États y adhèrent pour constituer une majorité de votes du Collège électoral. Le Pacte n’est qu’à 81 voix de la majorité électorale.

Ce plan semble constitutionnellement et juridiquement viable. Les États ont le pouvoir légal d’établir les règles d’attribution de leurs votes électoraux, c’est pourquoi le Maine et le Nebraska n’utilisent plus les méthodes du vainqueur et attribuent leurs votes en partie en fonction des districts du congrès. L’article 1, section 2 de la Constitution dit: « Aucun État ne peut, sans le consentement du Congrès enter conclure un accord ou un pacte avec un autre État. »Le Pacte national du Vote populaire doit être approuvé par un vote majoritaire au Congrès pour être constitutionnel, mais c’est beaucoup plus facile que d’essayer d’adopter un amendement constitutionnel.

Seth Masket craint que les législatures des États ne se retirent de la VAN lorsque leurs votes électoraux doivent être donnés à un candidat qui a reçu moins d’une majorité des votes populaires de leur État. Par exemple, la législature du Colorado autoriserait-elle ses votes à aller à Donald Trump s’il remportait son vote populaire en 2020, ou voteraient-ils pour se retirer de la VAN? Il est toujours difficile de faire de telles prédictions. Pourtant, je pense qu’il est très possible que les États autorisent la VAN à gouverner leurs votes électoraux même dans ces circonstances.

La clé est de changer les attentes. La plupart des électeurs ordinaires ne pensent pas au Collège électoral. J’espère qu’ils y penseront de moins en moins plus la VAN sera en vigueur. La VAN sera le statu quo juridique dans les États. Une fois que le système de vote populaire national deviendra la nouvelle norme parmi les élites et le public de masse, le vainqueur du vote populaire national aura beaucoup plus de légitimité que le candidat perdant parmi le public de masse et les élites. Je pense qu’il est plausible de s’attendre à ce que les législateurs des États laissent ce statu quo tranquille.

Par rapport à cela, les défis pour fixer ou abolir le Sénat sont beaucoup plus grands. Il n’y a pas de solution plausible comme la VAN sans amendement constitutionnel. En outre, l’article 5 de la Constitution dispose qu' » aucun État, sans son consentement, ne peut être privé de son droit de vote égal au Sénat. »Cela semble impliquer que même un amendement constitutionnel ordinaire ne pourrait pas changer la façon dont les sièges du Sénat sont attribués ou abolir le corps.

Une lecture de ceci est que, plutôt que les trois quarts des États qui doivent approuver des amendements constitutionnels réguliers, chaque État devrait approuver une modification de l’attribution des sièges au Sénat. Compte tenu de ces limites, il nous reste à grignoter les bords du problème principal. Voici une liste de ce qui pourrait être fait pour améliorer le Sénat et ce qui serait nécessaire pour mettre en œuvre la réforme.

Tout d’abord, vous pouvez abolir l’exigence de super-majorité dans le dernier domaine où elle existe encore: une législation régulière non éligible à la réconciliation. Cela pourrait être fait par un vote à la majorité du Sénat de la même manière que le flibustier sur les nominations présidentielles a pris fin ces dernières années.

Deuxièmement, vous pourriez réduire le biais de représentation du Sénat envers les électeurs ruraux et blancs en admettant le district de Columbia et Porto Rico comme États. Les deux pourraient être admis à la majorité des voix dans les deux chambres du Congrès.

(Il y a un défi constitutionnel à admettre DC, en ce sens que la législation d’admission devrait allouer une très petite partie de DC comme siège restant du gouvernement, car l’article 1, section 8 de la Constitution dit qu’il y a de l’espace réservé pour le siège du gouvernement, bien qu’il ne fixe pas de taille minimale. La législation pourrait ne laisser que l’empreinte du Capitole comme siège du gouvernement. La législation devrait également indiquer que le district mentionné dans le 23e amendement, qui donne des votes électoraux à DC, fait référence à ce qui est maintenant le nouvel État, et non au nouveau siège de gouvernement plus petit. Une discussion plus détaillée de la façon dont cela pourrait fonctionner est trop longue pour cet article. Il va sans dire qu’il pourrait y avoir des défis.)

Après ces deux premières réformes, le niveau de difficulté augmente considérablement.

Troisièmement, même si la modification de la représentation du Sénat nécessite le consentement unanime des États, vous pourriez adopter un amendement constitutionnel ordinaire qui laisse la même répartition des sénateurs mais prive tout le Sénat d’une partie (ou de la plupart) de son autorité. L’amendement pourrait indiquer que la responsabilité des confirmations judiciaires passerait à la Chambre et que certains projets de loi ne nécessiteraient plus l’approbation du Sénat. Cependant, un tel amendement nécessiterait l’approbation des deux tiers des deux chambres du Congrès (y compris le Sénat lui-même) et des trois quarts des États.

La quatrième et ultime façon de résoudre le problème du Sénat serait de l’abolir complètement ou de le transformer en un organe qui, bien que plus petit que la Chambre, attribue également des sièges en fonction de la taille de la population de l’État. Mais comme mentionné ci-dessus, c’est impossible. Selon l’article 5, cela nécessiterait l’approbation de chaque État.

L’essentiel

Le Collège électoral est une nuisance constitutionnelle qui a créé de gros problèmes en 2000 et 2016 mais pose moins de problèmes à long terme, comme c’est le cas aujourd’hui. Nous avons des moyens plausibles de le réformer hors de l’existence. En revanche, le Sénat est un problème démocratique massif sans solution plausible dans notre cadre constitutionnel.

Les biais de représentation du Sénat rendent plus difficile de faire beaucoup de choses, notamment de continuer à réduire le traitement inégal systématique des personnes non blanches dans la société américaine et d’essayer d’atténuer le changement climatique. Les réformes les plus plausibles — mettre fin à l’obstruction et admettre DC et Porto Rico — ne font que commencer à réduire le problème. Quiconque travaille à l’amélioration de la politique publique américaine doit réfléchir sérieusement au problème épineux de la réforme du Sénat, car sans une telle réforme, il est impossible de résoudre adéquatement les problèmes les plus graves auxquels sont confrontés les États-Unis.